II SA/Rz 950/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr I-III.7722.1.3.2023 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji – skargę oddala – II SA/Rz 950/23 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr I-III.7722.1.3.2023, wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr AR.6740.61.29.2020.JB61 Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.P. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo - handlową oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...] i [...] w [....]. Z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie to stało się ostateczne 6 października 2020 r. Decyzja ta została następnie przeniesiona na nowego inwestora - M. Sp. z o.o. z/s w R. (rozstrzygnięcie z 2.02.2023 r.) Wnioskiem z 26 stycznia 2023 r. (uzupełnionym 3.02.2023 r.) A.O., L.O., M.P., R.P., A.D., K.B., K.G., Z.K. i T.K. zwrócili się do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."). We wniosku zawarli żądanie wstrzymania wykonania kwestionowanego rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. nr AR.6740.61.29.2020.JB61 Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z 30 września 2020 r. Następnie postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. nr AR.6740.61.29.2020.JB61 Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie własnej decyzji z 30 września 2020 r. nr AR.6740.61.29.2020.JB61 o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji podał, że wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. II SA/Rz 1464/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 października 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo-handlową na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Od wyroku wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej do dnia wydania postanowienia sprawa nie została rozpoznana. W ocenie Prezydenta powyższe okoliczności obligowały do uwzględnienia żądania wnioskodawców. Kontynuowanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o uchyloną decyzję o warunkach zabudowy, może narazić organ na odpowiedzialność odszkodowawczą. Na postanowienie to zostały złożone 2 zażalenia – jedno przez P.P. - poprzedniego inwestora i drugie przez M. Sp. z o.o. z/s w R. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"). Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. umorzył postępowanie z zażalenia P.P., uznając, iż nie ma on aktualnie przymiotu strony. Jednocześnie postanowieniem nr I- III.7722.1.3.2023 z tej samej daty, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Wojewody, organ I instancji rozpatrując wniosek nie zbadał przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, warunkującej uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia. Nie wskazano bowiem, aby w sprawie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a podniesione przez Prezydenta okoliczności związane z uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy nie zostały powiązane z konkretną przesłanką wznowieniową wskazaną przez wnioskodawców. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na wydanie postanowienia przez organ I instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zdaniem skarżącej Spółki postanowienie Wojewody zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezasadne zastosowanie wobec: 1. jednoznacznej możliwości ustalenia braku prawdopodobieństwa ziszczenia się przesłanki wznowieniowej określonej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i braku potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2. braku wszczęcia przez organ I instancji postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co wyklucza możliwość wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji na podstawie wskazanej regulacji i z powodu okoliczności wskazanych przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (skarga na postanowienie). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie o charakterze kasacyjnym, którym Wojewoda Podkarpacki uchylił postanowienie Prezydenta Prezydent Miasta [...] wstrzymujące wykonanie własnej decyzji z 30 września 2020 r. o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie – z mocy art. 126 k.p.a. Konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Wojewody o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 152 § 1 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie przesądzone zostało, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 27.02.2023 r., II OSK 29/22, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4.12.2019 r., II SA/Rz 1149/19). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15.01.2020 r., I OSK 1416/18, "celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji (postanowienia), wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej". Nie może być też wątpliwości, że omawiany przepis dotyczy wyłączenia pracownika organu w przypadku wydania postanowienia. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14.11.2023 r., II SA/Wr 537/23, przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną, nie mogą być w rezultacie pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Jak trafnie zauważył Wojewoda, decyzja źródłowa w niniejszej sprawie – tj. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 września 2020 r. nr AR.6740.61.29.2020.JB61 zatwierdzająca projekt budowany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo - handlową oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], której dotyczy wznowione postepowanie, została wydana przez K.L., z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] i osoba ta brała również udział w wydaniu postanowienia organu I instancji wstrzymującego wykonanie ww. decyzji we wznowionym postepowaniu. Postanowienie to wydane zostało w dniu 20 lutego 2023 r. i podpisane przez Prezydenta Miasta [...], jednak na jego oryginale widnieje również pieczęć i podpis Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury – K.L., co jednoznacznie wskazuje na udział tego pracownika w wydaniu postanowienia. Należy przy tym podkreślić, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji (postanowienia) przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia, lecz także wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7.02.2019 r., III SA/Łd 935/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.08.2021 r., II SA/Po 132/21). Jeśli chodzi o podniesione w skardze kwestie, wskazać należy, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być jednak przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu, albowiem takim terminem nie posłużył się ustawodawca. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej. Przepis art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy zatem takiego stanu rzeczy, w którym na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej będzie zatem zasadniczo pochodną stwierdzenia, a przynajmniej uprawdopodobnienia przyczyny wznowienia postępowania; wykluczają je natomiast pozytywne ustalenia co do okoliczności opisanych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. (zob. T. Kiełkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019; R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu, 2008; wyroki WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r. II SA/Ke 1165/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2019 r. II SA/Bd 598/19 i WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r. II SA/Bk 217/12; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zasadnie zarzucił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji nie uwzględnił w ocenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji źródłowej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zgłoszonej we wniosku o wznowienie postępowania. Przesłanka ta została bowiem wskazana i obszernie uzasadniona w piśmie pełnomocnika wnioskodawców z dnia 3 lutego 2023 r. uzupełniającym wniosek o wznowienie. Podnoszona w skardze okoliczność, że w podstawie wznowienia organ I instancji wskazał jedynie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma znaczenia w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, ze wnioskodawcy powołali się również na przesłankę ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jako takie okoliczności wskazali uchylenie przez WSA w Rzeszowie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego z częścią usługowo-handlową na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], co miało miejsce przed wydaniem decyzji źródłowej Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 września 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wyrok Sądu o sygn.. II SA/Rz 1464/19 zapadł bowiem 9 września 2020 r. Stanowisko Wojewody jest zatem słuszne, oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu należy w rozpoznawanej sprawie dokonać również w powiązaniu z podnoszoną przez wnioskodawców okolicznością wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Za prawidłowe Sąd uznał też przekazanie tej kwestii do rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy w postępowaniu przed tym organem doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.