II OSK 29/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 132/21 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 132/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki A z o.o. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji rozstrzygnięciem Wojewoda uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...]października 2020 r., [...] w sprawie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce A z o.o. pozwolenia na budowę magazynu automatycznego wysokiego składowania z częścią kompletacji i przygotowywania wysyłek, administracyjno-biurową i socjalną oraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w zakresie budowy budynku magazynowego automatycznego wysokiego składowania, budynku kompletacji z częścią administracyjno-socjalną i łącznikiem logistycznym wraz z instalacjami wewnętrznymi, obiektów infrastruktury technicznej: zbiornik retencyjny podziemny wody deszczowej, instalacji zewnętrznych: instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacji gazowej, elektrycznej kablowej SN i NN, oświetleniowej i niskoprądowej oraz infrastruktury drogowej: dróg, placów manewrowych, chodników - w zabudowie usługowej, na działkach [...]. W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 151 p.p.s.a.w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735;, zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania przez organ rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, by postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z nieprawidłowym uznaniem, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia pracownika Starostwa Powiatowego w K. – R.R., od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...]nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W skardze kasacyjnej Spółka kwestionuje ocenę Sądu I instancji, który podzielił stanowisko Wojewody, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez Starostę, udział brał pracownik podlegający wyłączeniu stosownie do 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pracownik Starostwa Powiatowego - R.R. prowadziła sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także sprawę dotyczącą wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Stanowisko Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za zasadne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego, lecz rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2386/17; z 18 maja 2020 r., I OSK 1567/19,; z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3454/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą tego unormowania jest bowiem wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (uchwała NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06 oraz powołane w uzasadnieniu tej uchwały wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Zatem biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest bowiem ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej. Żądanie wznowienia postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 857/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie badając przesłankę wyłączenia pracownika, za każdym razem należy ustalić jego rolę procesową i rzeczywisty wpływ na decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. W każdej sytuacji chodzi więc o sprawdzenie i ustalenie czy pracownik uczestniczył w czynnościach które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że rola jaką pełnik pracownik Starostwa Powiatowego – R.R. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uzasadniała wyłączenie jej na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Jak bowiem zasadnie wskazał Sąd I instancji na decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. R.R. została oznaczona jako prowadząca sprawę, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza udział merytoryczny w postępowaniu. Ten sam pracownik został wskazany jako pracownik prowadzący postępowanie w toku którego zostało wydane postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. Mając na uwadze szereg czynności podejmowanych przez tego pracownika w toku postępowania, a wskazanych w postanowieniu Wojewody, nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby pracownik ten brał jedynie udział w czynnościach procesowych o charakterze pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym. Trafnie Sąd I instancji uznał również, że udział w postępowaniu pracownika, podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, powodującym konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w tym postępowania wpadkowego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Naruszenie przed organem pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o konieczności ponowienia czynności przez ten organ. Jedynie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci udziału pracownika podlegającego wyłączeniu może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.