II OSK 2386/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/16 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/16 oddalił skargę A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, opierając się na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła: I. Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania istotnych dla nich kwestii, II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niezapoznanie się przez Sąd z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, III. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, IV. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa. V. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, iż postanowienie MWINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, VI. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, iż postanowienie MWINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, VII. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez twierdzenie, iż uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przez organ odwoławczy było zasadne, podczas gdy nie zaszły przesłanki do wydania powyższego rozstrzygnięcia, a postanowienie MWINB odpowiada prawu. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę wyroku poprzez wstrzymanie wykonania decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, koncentrując się na argumentach na poparcie konieczności odmowy wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym i prezentując wybrane przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne dotyczą naruszenia szeregu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a. określającym regułę postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia obiektywnej prawdy materialnej, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie m. in. art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a., w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Abstrahując od ogólnikowego sposobu sformułowania powołanych zarzutów, dotyczących naruszenia zasad postępowania, sprowadzającego się do zacytowania reguł właściwego postępowania administracyjnego, należy przede wszystkim zauważyć, że zarzuty te są wadliwie skonstruowane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sądy administracyjne nie opierają swojego postępowania na procedurze uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego z jakimikolwiek naruszeniami w obrębie procedury sądowoadministracyjnej, domagając się w istocie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez wojewódzki sąd administracyjny, który nie jest do tego uprawiony. Stąd zarzuty te nie mogły zostać uznane za prawidłowo skonstruowane. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że istota problemu wyrażonego w ww. zarzutach dotyczy interpretacji art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewłaściwego przyjęcia, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem zostało ono podpisane przez pracownika organu (Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), który jednocześnie podpisał wcześniej decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Problem ten sprowadza się zatem do ustalenia czy pracownik, który podpisał decyzję organu w postępowaniu zwyczajnym jest wyłączony od udziału w sprawie wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. we wznowionym (nadzwyczajnym) postępowaniu administracyjnym. Przy czym należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła argumentów wskazujących na brak możliwości zastosowania instytucji wyłączenia pracownika w postępowaniu nadzwyczajnym, w opisanej wyżej sytuacji, lecz skoncentrowała się na merytorycznych podstawach odmowy wstrzymania wykonania decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] nakazującej M. R. wykonanie rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia części istniejącego budynku "[...]" zlokalizowanego na dz. Nr [...] w obrębie [...], gm. [...] przy ul. [...]. Tymczasem – jak już wyżej wskazano- istota problemu w sprawie objętej skargą kasacyjną nie dotyczy zasadności wstrzymania lub odmowy wstrzymania ww. decyzji rozbiórkowej, lecz zastosowania instytucji wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) art. 138 § 2 k.p.a. w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy ocenił zasadność wydania przez GINB rozstrzygnięcia kasatoryjnego z uwagi na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że postanowienie organu I instancji, wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. po wznowieniu postępowania, zostało podpisane przez zastępcę MWINB – A. K., który winien być wyłączony od orzekania w tej sprawie, bowiem podpisywał decyzję ostateczną, tj. ww. decyzję MWINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] nakazującej M. R. wykonanie rozbiórki. Pracownik ten podlegał zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) i z tego powodu postanowienie MWINB z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] należało ocenić jako wadliwe, niezależnie od merytorycznej oceny podstaw wstrzymania wykonania decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że powołana wyżej instytucja wstrzymania dotyczy zarówno postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2579/16 – a który to pogląd NSA orzekający w niniejszej sprawie całkowicie akceptuje - nowelizacje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 k.p.a., będące wynikiem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z [...] grudnia 2008 r., podzielanego w orzecznictwie NSA i późniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, sprowadzały się do tego, aby tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba. Dlatego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego (co jest oczywiste), lecz także szerzej – rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie. Podobny pogląd został wyrażony również m. in. w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15, publ. Lex nr 2102201 oraz wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15, publ. Lex nr 2106589. Konsekwencją przyjęcia powyższej interpretacji jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w ramach wszczętego postępowania wznowieniowego, jednakże już po wyłączeniu z niego ww. pracownika. W tej sytuacji konieczne było skorzystanie z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, wg brzmienia na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył w sposób rażący przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie NSA taka przesłanki do zastosowania takiego rozstrzygnięcia zostały w tej sprawie spełnione. Pierwszą przesłanką było bowiem stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia organu I instancji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Drugą przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie był niesporny fakt, że jedna ze stron postępowania zmarła i nie ustalono jej spadkobierców. W aktach administracyjnych widnieje niedoręczone jednej ze stron postępowania wznowieniowego tj. J. K. (z uwagi na jego śmierć) postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. Tymczasem obowiązkiem organu administracji jest ustalenie z urzędu właściwych stron postępowania, powiadomienie ich o jego wszczęciu, a także doręczenie wszystkim podmiotom, będącym stronami, wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji powyższe obowiązki organu wynikają w sposób oczywisty z treści art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że ww. osoba nie żyła już w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. (zmarła w 1979 r.). W świetle powyższego za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.