II OSK 2579/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 433/14 w sprawie ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 433/14, na skutek skargi U. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] stycznia 2014 r., którymi stwierdzono na skutek podania S. S. nieważność decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2007 r. o ustaleniu na wniosek J. W., poprzednika prawnego skarżącej, warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji uchylił wskazane decyzje, niezależnie od zarzutów skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdyż uznał, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. bowiem decyzja SKO w [...] z [...] stycznia 2014 r. została wydana w składzie, w którym zasiadał W. S., który brał także udział w wydaniu decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., przede wszystkim z uwagi na zasadę praworządności, należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on także sytuacji, która polega na tym, że samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę na to, że zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy także członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych oraz że ustawodawca odróżnił sytuację, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) od sytuacji polegającej na tym, że członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu decyzji, co do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Przyjmując przedstawioną podstawę wyroku uwzględniającego skargę, niezależną od zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest konieczne odniesienie się do tychże zarzutów. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że udział członka samorządowego kolegium odwoławczego w wydaniu decyzji w trybie art. 127 k.p.a. uzasadnia wyłączenie go od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, toczącym się w trybie art. 156 k.p.a., i od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że powołane przepisy zostały naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona decyzja, o której mowa w powołanym przepisie, to wyłącznie decyzja kwestionowana w ramach administracyjnego toku instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten nie odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano na to, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do sprawy załatwionej decyzją, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zwrócono też uwagę na to, że Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie posługuje się zwrotami takimi jak "zaskarżona decyzja" lub "zaskarżenie decyzji", używając po prostu słowa "decyzja", zaś w przypadku zainicjowania takiego postępowania posługuje się słowem "żądanie", a nie "skarga". Ponadto podniesiono, że w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu, przy czym w przypadku wszczęcia takiego postępowania z urzędu nie może być w ogóle mowy o zaskarżeniu decyzji. Skarżący kasacyjnie odwołał się także do wyroku NSA z 17 października 2014 r., sygn. akt II FSK 622/13, w którym przyjęto, że podobnie sformułowany jak art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej należy wykładać w ten sposób, że nie dotyczy on trybów nadzwyczajnych. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota zagadnienia przedstawionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W szczególności konieczne jest rozstrzygnięcie, czy dotyczy on tylko zaskarżenia decyzji w toku instancji, czy także "zaskarżenia" decyzji w znaczeniu żądania stwierdzenia jej nieważności. Historia zmian powołanego przepisu może świadczyć o tym, że chodzi w nim jedynie o zaskarżenie decyzji w toku instancji. Wystarczy wskazać, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdy stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Spowodowało to, że ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 195, poz. 1501) zmieniono art. 27 k.p.a., dodając do tego przepisu § 1a, w którym postanowiono, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Z uzasadnienia projektu powołanej ustawy (druk nr 2177 Sejmu VI Kadencji) wynika, że została ona uchwalona tylko i wyłącznie w celu wykonania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. Następnie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmieniono art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nadając mu obowiązujące dzisiaj brzmienie, czyli skreślono występujące w nim wówczas słowa "w niższej instancji". Z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk nr 2987 Sejmu VI Kadencji) wynika, że ta zmiana też jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., przy czym poprzez odniesienie zawartej w nim myśli także do ministra w znaczeniu przyjętym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 4 tej ustawy), gdy podobnie jak w przypadku samorządowego kolegium odwoławczego, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od wydanej przez taki organ w pierwszej instancji decyzji nie przysługuje odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawione zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego świadczą więc o tym, że nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas której usunięto słowa "w niższej instancji", nie była związana z zamiarem rozszerzenia zakresu tego przepisu na postępowania nadzwyczajne, w szczególności na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże obie wspomniane nowelizacje, zarówno art. 27 k.p.a., polegająca na dodaniu do tego przepisu § 1a, jak i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. są wynikiem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 15 grudnia 2008 r., podzielanego w orzecznictwie NSA i późniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, które sprowadza się do tego, że tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe należy zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba (uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09; wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę przemawia to za tym, aby art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Podobne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16 i z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15, jednakże bez szerszego uzasadnienia tego zagadnienia oraz, z szerszym jego uzasadnieniem, wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15). Orzecznictwo nie jest jednak w tym zakresie jednolite, o czym świadczyć może powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 17 października 2014 r., sygn. akt II FSK 622/13, który mimo że wydany w sprawie opartej o przepisy Ordynacji podatkowej zawiera także odniesienia do Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, opartej głównie o powołany tam wyrok NSA, należy zauważyć, że chybiony jest argument z zakresu językowych reguł wykładni, mianowicie, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ustawodawca nie używa sformułowania "zaskarżona decyzja" lub podobnych. Zdanie to nie jest prawdziwe, gdyż w art. 158 § 2 k.p.a. stanowi się, że "(j)eżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji". Jeżeli zaś chodzi o twierdzenie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności nie można mówić o zaskarżeniu decyzji, gdyż postępowanie w takiej sprawie może być wszczęte także z urzędu, to NSA wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie, w ramach której interpretowano art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na żądanie strony postępowania, w związku z czym dokonana wykładnia powołanego przepisu ogranicza się tylko do takiego przypadku. Dodać trzeba, że w razie żądania wszczęcia postępowania pochodzącego od strony postępowania dochodzi dodatkowy argument przemawiający za wyłączeniem pracownika organu administracji, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym, od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Parafrazując słynną angielską maksymę, dotyczącą bezstronnego sądu i głoszącą, że “justice must not only be done; it must be seen to be done" ("sprawiedliwości nie tylko powinno stawać się zadość, lecz także powinno być widoczne, że staje się jej zadość"), można powiedzieć, że chodzi o to, iż organ administracji rozpoznający takie żądanie nie tylko powinien być bezstronny, ale powinno być widoczne, że jest bezstronny. W ocenie NSA jest to istotny aspekt społecznego odbioru sposobu postępowania organu administracji, do którego skierowano żądanie oceny decyzji pod kątem tego, czy nie jest ona dotknięta wadą nieważności, którego nie można pomijać chociażby z uwagi na treść art. 8 § 1 k.p.a., w którym wspomniana jest m.in. zasada bezstronności, którą organy administracji powinny się kierować w swym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że dotyczy on także rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.