VII SA/Wa 1548/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o nakazie rozbiórki części istniejącego, rozbudowanego bez pozwolenia, budynku "S." na działce nr [...] w S., gmina K. oraz rozbiórki nadbudowanej bez pozwolenia części ww. obiektu, tj. piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu. Postanowieniem tym organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [...]WINB, organ I instancji) z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał M. R. (dalej: inwestor) wykonanie rozbiórki części istniejącego, rozbudowanego bez pozwolenia, budynku "S." na działce nr [...] w S., gmina K. oraz rozbiórki nadbudowanej bez pozwolenia części ww. obiektu, tj. piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu. Na skutek odwołania inwestora, [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie rozbiórki. Skarga inwestora została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1277/09. Następnie skarga kasacyjna inwestora została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 1210/10. Orzeczony obowiązek rozbiórki został objęty postępowaniem egzekucyjnym. W dniu 19 listopada 2012 r. do [...]WINB wpłynął wniosek inwestora o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną oraz o wstrzymanie wykonalności decyzji rozbiórkowej. Po wznowieniu postępowania, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], działając na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 123 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wobec wskazanej przez inwestora przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskutek upływu terminu 5 lat od dnia doręczenia weryfikowanej w trybie wznowienia decyzji [...]WINB, nastąpiło przedawnienie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Stwierdzenie tej okoliczności, zdaniem organu I instancji, skutkowało wyłączeniem dopuszczalności uchylenia (zmiany) kwestionowanego rozstrzygnięcia, bez względu na wynik merytorycznego zbadania zasadności wskazanej we wniosku przesłanki wznowienia. Tym samym niezasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się inwestor, wnosząc zażalenie. Jednocześnie w dniu 6 kwietnia 2016 r. uzupełnił wniosek o wznowienie postępowania, podając nową jego podstawę prawną – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2016 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. GINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zażalone postanowienie zostało podpisane z upoważnienia [...]WINB przez jego zastępcę A. K., który podpisał również decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej (w trybie odwoławczym, wznowieniowym i nieważnościowym) osobę, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała. W związku z tym postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2016 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto GINB zauważył, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron, przeprowadzając postępowanie bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalone postanowienie zostało skierowane do osoby, która zmarła, tj. do J. K.. Informację tę organ odwoławczy uzyskał z adnotacji, umieszczonych m.in. na zwrocie przesyłki listowej, zawierającej postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2016 r. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego, zgodnego z k.p.a. W pierwszej kolejności organ I instancji winien usunąć wadę postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz prawidłowo ustalić aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i kierować do nich podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, opierając ją na zarzutach naruszenia: - art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki do wydania powyższego rozstrzygnięcia, a postanowienie [...]WINB odpowiada prawu; - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej; - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że postanowienie [...]WINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; - art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, organ I instancji słusznie odmówił inwestorowi wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, bowiem w przedmiotowej sprawie upłynął 5 letni termin przedawnienia, wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia naruszenia przepisów postępowania nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie zauważył bezzasadności żądań inwestora, który powołując się na dokument z 1988 r., nie uzasadnia słuszności jego stanowiska, a ma na celu jedynie wydłużenie postępowania i uchylenie się od nałożonego na niego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu skargi skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 1 sierpnia 2016 r. (data nadania na poczcie) złożyła pismo procesowe, zawierające wnioski dowodowe (k. 15 – 16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów, Sąd w pełni podziela ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu uznając, że wskutek wskazanych w nim naruszeń przepisów postępowania, wniosek inwestora sformułowany na podstawie art. 152 k.p.a. nie mógł być merytorycznie rozpatrzony, a sprawa wymagała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, uchybienia procesowe zauważone przez GINB na skutek rozpoznania zażalenia inwestora od postanowienia organu I instancji, były tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Z akt administracyjnych jasno wynika, że postanowienie organu I instancji, wydane w trybie postępowania wznowieniowego, zostało podpisane przez zastępcę [...]WINB – A. K., który winien być wyłączony od orzekania w tej sprawie, bowiem podpisywał decyzję ostateczną, kontrolowaną w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15, publ. Lex nr 2102201, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15, publ. Lex nr 2106589, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II GSK 2062/14, publ. Lex nr 2094099). Konieczne jest więc ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w ramach wszczętego postępowania wznowieniowego, po wyłączeniu z niego ww. pracownika. Niewątpliwie również obowiązkiem organu administracji jest ustalenie z urzędu właściwych stron postępowania, powiadomienie ich o jego wszczęciu, a także doręczenie wszystkim podmiotom, będącym stronami, wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Powyższe uprawnienia stron wynikają z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Istotne jest, aby organ prowadził postępowanie wobec osób żyjących, natomiast jeśli rozstrzygnięcie skieruje do osoby nieżyjącej, to okoliczność ta jest przesłanką do jego uchylenia, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym lub zażaleniowym. W aktach administracyjnych widnieje niedoręczone jednej ze stron postępowania wznowieniowego – J. K. (z uwagi na jego śmierć) postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. W tej sytuacji zasadnie [...]WINB zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz wskazał, aby organ I instancji to uchybienie procesowe naprawił przez ustalenie prawidłowego kręgu następców prawnych zmarłej strony. Mając na uwadze formalny charakter zaskarżonego postanowienia, Sąd na tym etapie postępowania nie odnosił się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 1 sierpnia 2016 r., które zostały zgłoszone na okoliczność wykazania przesłanek merytorycznych oraz nie oceniał merytorycznych przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania decyzji ostatecznej z art. 152 § 1 k.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.