II OSK 857/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 518/19 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 518/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania, oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z. o.o. z siedzibą w T.. Spółka zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 § 2 K.p.a. na skutek bezzasadnego uznania, że wypowiedzenie się co do wskazań zawartych w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], uchylającej zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaskarżając ww. decyzję w całości, narusza podstawowe zasady porządku prawnego i wymogi sprawiedliwości proceduralnej, pozbawiając jednocześnie wnoszącą sprzeciw, możliwości obrony swoich praw poprzez sądową kontrolę decyzji administracyjnych. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie rozstrzyga o materialnoprawnych podstawach wydania decyzji. W postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ma ocenić, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, tylko kwestia zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ. Rolą Sądu jest natomiast ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tym działaniu. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy Wojewoda Małopolski zasadnie uznał, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a., zgodnie z którym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone przez Starostę L. postępowanie było wadliwe pod względem proceduralnym i zasadnie Wojewoda Małopolski wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Starosty L. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą odmówiono uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], została wydana przez tę samą osobę co decyzja ostateczna, której to postępowanie wznowieniowe dotyczyło. Oceniając, czy wyczerpuje to przesłankę wyłączenia zawartą w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przyczyny wyłączenia pracownika organu. Istotą tego unormowania jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (patrz: uchwała NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06 oraz powołane w uzasadnieniu tej uchwały wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn.. akt SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.). Żądanie wznowienia postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 135/15; wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2386/17; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 9 do art. 24). Jak wynika z poprzedzających uwag, w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której ponownej merytorycznej oceny ostatecznej decyzji na skutek zaistnienia podstaw wznowienia dokonała ta sama osoba, która wydawała tę decyzję w postępowaniu zwykłym. Pracownik ten powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy. Okoliczność, o której mowa w art. 24 pkt 5 K.p.a., stanowi bezwzględną przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie. Naruszenie przed organem pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesądza zaś o konieczności ponowienia czynności przez ten organ. Jedynie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci udziału pracownika podlegającego wyłączeniu może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zasadę dwuinstancyjności należy w realiach niniejszej sprawy rozumieć jako prawo do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym przez właściwy do tego organ, który poprzednio nie orzekał w tej sprawie. W takiej sytuacji, skoro doszło do kwalifikowanego wady w postaci naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zasadnym było uznanie przez Sąd, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazać trzeba, że skarżąca w żaden sposób nie odnosi się do powyższego zagadnienia, tj. wydania decyzji ostatecznej Starosty L. i decyzji tego organu w postępowaniu wznowieniowym w pierwszej instancji przez tego samego pracownika, który z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Ta właśnie okoliczność przesądziła o wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę Małopolskiego, a następnie została oceniona przez Sąd w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Sąd pierwszej instancji był związany granicami rozpoznania sprzeciwu, jakie nakłada na Sąd przepis art. 64e P.p.s.a. Badając jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że przesłanki takie w realiach sprawy zachodziły, z uwagi na naruszenie w postępowaniu wznowieniowym art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać trzeba, podzielając tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia (decyzja kasatoryjna), podjętego wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., spowodował, że przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do innych kwestii związanych z przedmiotową sprawą o wznowienie. Na etapie postępowania dotyczącego rozpoznania sprzeciwu od decyzji, jak już była wyżej mowa, nie jest zasadne wypowiadanie się co do tych kwestii, które mają charakter merytorycznych rozstrzygnięć o prawach stron skoro nie uczynił tego jeszcze w sposób prawidłowy organ pierwszej instancji. Sąd w postępowaniu ze sprzeciwu badał jedynie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, nie był zaś uprawniony do wypowiadania się odnośnie do kwestii merytorycznych. Niezależnie od oryginalnego unormowania postępowania ze sprzeciwu, przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego, w razie konieczności powtórzenia całego postępowania przed organem pierwszej instancji, która to konieczność wynika z charakteru wady tkwiącej w tej decyzji (w tym przypadku przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), bezprzedmiotowe jest ocena decyzji z punktu widzenia prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). Na zakończenie zaś skonstatować można, że w odniesieniu do decyzji kasacyjnych wydawanych po wejściu w życie art. 138 § 2a K.p.a., organ odwoławczy może zawrzeć w decyzji kasacyjnej nie tylko wskazania obejmujące okoliczności faktyczne, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Nadto, wskazania przedmiotowe obejmują wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mają zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji, wyłącznie organ pierwszej instancji decyduje o treści rozstrzygnięcia (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 731). Rozstrzygnięcie to będzie zaś podlegało kontroli instancyjnej i sądowej. Nie ma więc mowy o pozbawieniu strony, na skutek wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, możliwości obrony swych praw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.