II SA/Rz 956/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 956/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpoznaniu odwołania E.M. od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.W.z dnia [...] r. znak: [...] orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku stałego przyznanego E.M. decyzją z dnia [...]r. [...]za okres od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. w łącznej wysokości 1776 zł, postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 pkt 16, art. 98 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 278, ze zm./. W uzasadnieniu kolegium podało, że w dniu [...]r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.W. orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku stałego przyznanego E.M. za okres od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. w łącznej wysokości 1776 zł. Jednocześnie organ orzekł, że należności będzie potrącana z bieżącego świadczenia w formie zasiłku stałego w ośmiu ratach, począwszy od września 2009 r. w następujący sposób: w okresie od września 2009 r. do marca 2010 r. po 200 zł i w kwietniu 2010 r. ostatnią ratę w wysokości 376 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła E.M., która podała, że w czasie gdy miała przyznany zasiłek zakończyło się postępowanie sądowe I instancji w sprawie przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w N. i Powszechnemu Zakładowi Ubezpieczeń S.A. w W. Oddział w T. i wyrokiem przyznano jej zadośćuczynienie w wysokości 23730,41 zł /wraz z odsetkami/. Zadośćuczynienie to miało zgodnie z art. 445 § 1 k.c. głównie za zadanie pokryć koszty związane z długotrwałym i kosztownym leczeniem pooperacyjnym, a także późniejszą rehabilitacją i powrotem do zdrowia. Wskazała, że zadośćuczynienie jest świadczeniem realizowanym co do zasady jednorazowo, wyrażonym w środkach pieniężnych mającym stanowić sposób złagodzenia cierpień fizycznych i psychicznych. Zdaniem odwołującej zadośćuczynienie w formie pieniężnej nie jest dochodem, na co wskazują przepisy ustawy z dnia 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, do których należy się odnieść, gdy w ustawie z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej, nie ma wyraźnie wyodrębnionej definicji dochodu. Jej zdaniem kwota przyznanego jej zadośćuczynienia nie może być traktowana jako dochód w okresie od grudnia 2007 r. do marca 2008 r., a pobrany w tym okresie zasiłek stały był w pełni zasadny. Jest osobą bezrobotną i niezdolną do pracy, nie osiągała i nadal nie osiąga dochodów, a przyznane zadośćuczynienie ma za zadanie pokryć doznane krzywdy związane z wywołaniem rozstroju zdrowia i pokryć koszty późniejszego leczenia i należy je rozpatrywać w okresie od daty operacji, tj. od marca 2005 r. do końca jej życia. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazano że decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylono prawo do zasiłku stałego z dniem 1.12.2007 r. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu 7.08.2009 r. i następnie decyzją z dnia [...] r. znak [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku stałego przyznanego E.M. w łącznej kwocie 1776 zł. Stosownie do treści art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej świadczeniem nienależnym jest świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niedoinformowaniu o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna E.M. ulegała zmianie w związku z odszkodowaniem jakie otrzymała od PZU tytułem zadośćuczynienia, które wraz z odsetkami wyniosło 23730,41 zł i wypłacone zostało 26.11.2007 r. Okoliczności tej zainteresowana nie zgłosiła pracownikowi socjalnemu. Otrzymana przez nią kwota przekracza pięciokrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej i do dochodu odwołującej się należało doliczyć 1/12 z kwoty 23730,41 zł, czyli kwotę 1977,53 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dochód osoby samotnej uprawniający do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 477 zł. Organ ustalił, że miesięczny dochód E.M. wynosi 1977,53 zł, i kwota ta przekracza dochód uprawniający do pomocy z środków opieki społecznej. Kolegium przytoczyło treść art. 98 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny i w myśl art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.W. orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku stałego przez E.M. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że argumentacją o nie zaliczeniu do dochodu zadośćuczynienia jest niezasadna. Z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie, a dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. W przepisach tych nie ma odesłania do kwalifikacji dochodu w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podobnie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy nie odsyła do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a określa co jest dochodem uprawniającym do udzielenia pomocy. Stosownie do tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenia wniosku lub, w przypadku utraty dochodu, z miesiąca w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: - miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, - składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, - kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów i rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne, albo zasiłek w 2007 r. W ocenie Kolegium nie można przyjąć na użytek ustawy o pomocy społecznej dochodu wynikającego z innych przepisów. Za bezzasadne uznano też zarzut dotyczący rozliczenia otrzymanego zadośćuczynienia w przeliczeniu na jeden rok wobec brzmienia art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na decyzję wniosła E.M., w której podała, że przyznane jej zadośćuczynienie ma na celu, zgodnie z art. 445 k.c. głównie za zadanie pokryć koszty związane z jej długotrwałym kosztowym leczeniem operacyjnym. Jej zdaniem przyznane jej zadośćuczynienie nie można rozpatrywać w świetle obowiązujących przepisów jako dochód, i tym bardziej nie można rozliczać jego wysokości w perspektywie jednego roku. Zadośćuczynienie nie jest dochodem osoby fizycznym w ścisłym rozumieniu tego przepisu i nie jest objęte podatkiem dochodowym tylko korzysta ze zwolnienia dla odszkodowań przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 3b ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wskazała, że jest pod stała opieką lekarską, kontynuuje leczenie i nadal jest kierowana na dalsze badania do specjalistów. Jest osobą bezrobotną i nie osiąga dochodów, a przyznane jej zadośćuczynienie ma za zadanie pokryć doznane przez nią krzywdy związane z rozstrojem zdrowia i pokryć koszty późniejszego leczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, przy tym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Stosownie do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Z przepisu tego wynika obowiązek udzielenia całokształtu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych niezbędnych do załatwienia danego rodzaju sprawy administracyjnej. Zakres przedmiotowy udzielenia informacji stronie obejmuje zatem zarówno informacje o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Organ obowiązany jest z urzędu do udzielania stronie informacji, a bierność organu w tym zakresie jest naruszeniem prawa. Organy rozpoznając sprawę E.M. nie poinformowały jej o treści art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728, ze zm./, zgodnie z którym w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ, na wniosek pracownika socjalnego, lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Brak pouczenia skarżącej o uprawnieniu wynikającym z przepisy wyżej podanego, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wynik sprawy. Organ dokonując ustaleń faktycznych wskazujących że do doszło do nienależnego pobrania świadczenia z pomocy społecznej w pierwszej kolejności winien rozważyć czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku, gdy taki wniosek zostanie złożony przez pracownika socjalnego lub osobę zainteresowaną, oczywiście w przypadku, gdy osoby te wcześniej zostaną o tym prawidłowo pouczone. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że nie ma podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków udzielonych na świadczenie winien orzec o obowiązku zwrotu wydatków stosownie do art. 104 ust. 3 ustawy. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca otrzymała od PZU w dniu 26.11.2007 r. kwotę 23730,43 zł tytułem zadośćuczynienia, o czym nie poinformowała pracownika socjalnego. Kwota ta przekroczyła pięciokrotnie kryteria dochodowe osoby samotnej, co organ ustalił doliczając do dochodu skarżącej 1/12 powyższej kwoty, czyli 1977,53 zł. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dochód osoby samotnej uprawniający do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 477 zł. Na tej podstawie organ stwierdził, że E.M. nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłku stałego z powodu przekroczenia dochodu w stosunku do kryterium dochodowego. Przy ustaleniu wysokości miesięcznego dochodu skarżącej organ posłużył się regułą określoną w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie bezspornym jest, że E.M. otrzymała od PZU kwotę 23730,41 zł, na którą złożyła się kwota 20000 zasądzona na jej rzecz wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z dnia 8.10.2007 r. sygn. akt I C [...] oraz odsetki od tej kwoty w wysokości 3730,41 zł. Zalegający w aktach odpis wyroku Sądu Okręgowego w T./k. 18/ oraz pismo PZU /k. 27/, a także oświadczenie skarżącej, nie dają podstawy do ustalenia z jakiego tytułu ta kwota została wypłacona i za jaki okres. W odwołaniu i w skardze E.M. podaje, że wypłacona przez PZU kwota to zadośćuczynienie ustalone w oparciu o przepis art. 445 § 1 k.c., które miałoby pokryć koszty związane z jej długotrwałym i kosztowym leczeniem. W swych twierdzeniach skarżąca nie jest spójna. Jeżeli podstawę wypłacenia jej pieniędzy przez PZU był przepis art. 445 § 1 k.c., to jest to zadośćuczynienie, które w praktyce najczęściej zasądza się w przypadku zaistnienia krzywdy związanej z uszkodzeniem ciała lub rozstrojem zdrowia. Chodzi tu o krzywdę ujmowaną jako cierpienie fizyczne /ból i inne dolegliwości/, oraz cierpienie psychiczne /ujemne uczucie przeżywane w związku z cierpieniem fizycznym lub następstwem uszkodzenia ciała albo rozstrojem zdrowia w postaci np. zeszpecenia, wyłączenia z normalnego życia itp./. Zadośćuczynienie pieniężne ma na celu przede wszystkim złagodzenie tych cierpień. Jeżeli zaś skarżąca twierdzi, że wypłacona kwota miała pokryć koszty leczenia i rehabilitacji, to podstawą jej zasądzenia był przepis art. 444 § 1 k.c., a nie art. 445 § 1 k.c. W swym piśmie PZU wypłaconą kwotę określa mianem odszkodowania, co wskazywałoby na przepis art. 444 § 1 k.c., natomiast wyrok Sądu Okręgowego w T. nie daje podstawy do ustalenia co było podstawą zasadzenia wypłaconej kwoty. Prawidłowej ustalenie z jakiego tytułu, i na jakiej podstawie prawnej i za jaki okres została skarżącej wypłacona kwota ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując oceny stanu faktycznego pod kątem zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej organy orzekające pominęły, że odstępstwo od reguły określone w art. 8 ust. 11 ustawy wprowadza przepis art. 8 ust. 12 ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny, przez okres, za który uzyskano ten dochód. Kwotę dochodu należy wówczas rozliczać w równych częściach za miesiące, za które dochód został wypłacony. Dlatego wyżej wskazane dokładne określenie z jakiego tytułu i ewentualnie za jaki okres została skarżącej wypłacona kwota, ma wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Podnoszony przez skarżącą zarzut, że kwota wypłaconego jej zadośćuczynienia nie może być potraktowana jako dochód w okresie od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. nie jest zasadny. Ustawa o pomocy społecznej jest regulacją kompletną i zupełną w zakresie rodzajów, form oraz trybu udzielania pomocy społecznej. Podkreślić należy, że regulacja poszczególnych kwestii może być skonstruowana dwojako – po pierwsze, przepisy ustawy wprost regulują wszystkie kwestie związane z udzieleniem pomocy społecznej, - po drugie, przepisy ustawy odsyłają w zakresie nieuregulowanym w ustawie do innych aktów prawnych. W tym drugim przypadku odesłanie powinno wynikać wprost z przepisów ustawy, gdyż tylko wtedy stwarza to możliwość zastosowania w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej rozwiązań umiejscowionych w innych aktach prawnych. Ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie o pomocy społecznej pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których dochodów się nie wlicza. Nie odnosił się w tym ani do ustawy o podatku od spadków i darowizn ani do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że przepisy tych ustaw nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznanie pomocy społecznej. Na gruncie przepisów o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych /art. 8 ust. 3 i 4 ustawy/. Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu. Powyższy pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23.01.2008 r. sygn. II SA/Gd 763/07 i WSA w Warszawie z dnia 28.07.2008 r. sygn. I SA/Wa 158/08. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego raz procesowego a to art. 7 i 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy w I i II instancji. W ponownym postępowaniu organ uzupełni postępowanie we wskazanym zakresie i stosownie do ustaleń orzeknie zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.