II SA/Rz 958/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. L., E. J. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów - skargę oddala - UZASADENIENIE Przedmiotem skarg E.J., H.L. i M.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], [...] wydana w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi G. gm. [...] o ogólnym obszarze 1856.1024 ha, poszerzonego o część gruntów: wsi B. o powierzchni 0.73 ha, wsi C. o powierzchni 2.25 ha, wsi C. o powierzchni 1.86 ha, wsi D. o powierzchni 18.42 ha, wsi G. o powierzchni 0.27 ha, wsi G. o powierzchni 0.34 ha, wsi G. o powierzchni 41.19 ha, wsi L. o powierzchni 1.46 ha, wsi N. o powierzchni 0.15 ha, wsi W. o powierzchni 0.40 ha, wsi Z. o powierzchni 0,63 ha, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 1, art. 2, art. 8, art. 11, art. 13, art. 14, art. 20, art. 22 art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia orzekał Starosta [...] zatwierdzając pierwotny projekt scalenia decyzją z dnia [...] września 2005r., nr [...], która w wyniku rozpoznania odwołań decyzją SKO z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Starosta [...] ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów. SKO decyzją z dnia [...] maja 2009, nr [...], [...], [...] orzekło w ten sposób, że w pkt I utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów 20 imiennie wskazanych osób, zaś w pkt II uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w części dotyczącej 13 enumeratywnie wskazanych działek gruntowych należących do różnych odwołujących się. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 października 2010r. sygn. akt II SA/Rz 579/09 po rozpoznaniu skarg K.K., A.C., B.P., E.S., M.C., J.M. i E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. w pkt I oddalił skargę J.M., w pkt II stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów zastosowanie mają przepisy k.p.a. - art. 33 ustawy. W postępowaniu odwoławczym przyjąć należy, iż zastosowanie mają wprost przepisy art. 127-139 k.p.a. Sąd naprowadził, że SKO utrzymując w mocy w pkt I decyzję Starosty [...] z [...] marca 2008 r. w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się, zaś w pkt II uchylając ww. decyzję i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się, poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego, a także zakresem decyzji organu I instancji pozostawiło wyrzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem. Oznacza to, że w istocie SKO rozpoznało w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Nietrafne jest sformułowanie zawarte w decyzji SKO, że w zakresie nie objętym odwołaniami, decyzja organu I instancji w stosunku do pozostałych uczestników scalenia stała się ostateczną. Organ odwoławczy, który w wyniku wniesionego odwołania (odwołań) od decyzji wydanej w I instancji, ogranicza zakres swego rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym, w porównaniu do decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu rażąco narusza art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego sformułowanie "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów...", a następnie wymienienie osób, do których mają te grunty należeć, w istocie nie wyjaśnia treści takiej decyzji, mianowicie o jakie grunty chodzi – czy te, które należały do odwołujących się przed scaleniem, czy też odnosi się to do gruntów przydzielonych im w wyniku decyzji organu I instancji. Konstrukcja orzeczenia SKO rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a, z którego wynika, że wydanie tego typu decyzji kasacyjnej, połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczyniło to Kolegium w części. Organ, który orzeka w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny treścią cyt. przepisu, rażąco narusza przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy, mające wyznaczać zakres wyrzeczenia (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.). Uprawnia to, a zarazem zobowiązuje Sąd, aby stwierdziwszy wadę kwalifikowaną zaskarżonej decyzji, orzec po myśli art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, czynią przedwczesnym zasadność rozważania zarzutów podniesionych w skargach. Sąd zwrócił także uwagę, że w odniesieniu do odwołującej się M.R., SKO wadliwie rozpoznało odwołanie, albowiem mimo że sam organ stwierdził, iż legitymowanym do jego wniesienia był wyłącznie zmarły mąż odwołującej się – J.R., to uznano skuteczność formalną wniesionego odwołania. Ponownie rozpatrując odwołania A.B., H.B., K.C., J.C., A.C., A.C., B.P., M.C., E.J., S.K., D.K., K.K., U.K., B.K., K.K., H.L., B.L., A.M. i J.M., Z.W., Z.M., J.S., K.U. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008r. nr [...]. SKO wymienioną na wstępie decyzją, zaskarżoną w niniejszej sprawie, z dnia [...] sierpnia 2012r., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2008r. W uzasadnieniu streściło przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazało, iż w międzyczasie uprzednio wniesione odwołania wycofali: M.Ś., R.Ś., S.Ś., E.S. i M.R., co skutkowało umorzeniem postępowania odrębnymi decyzjami w stosunku do poszczególnych odwołujących się. W dalszej treści uzasadnienia prawnego SKO przytoczyło najistotniejsze unormowania zawarte w ustawie, określające reguły prowadzenia postępowania scaleniowego i przywołało daty i formy czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Kolejno SKO indywidualnie w odniesieniu do każdego z odwołujących się przeprowadziło analizę stanu w aspekcie gruntów posiadanych przed scaleniem, ich wartości szacunkowej, gruntów przyznanych w wyniku scalenia, podjętych ustaleń prawnych i faktycznych przez organ I instancji, wywodząc o zasadności utrzymania decyzji organu I instancji w części w mocy. U podstaw takiej tezy legło ustalenie, że decyzja organu I instancji nie narusza w stosunku do poszczególnych odwołujących się art. 8, art. 14 i art. 20 ustawy. Skargi na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012r. wnieśli: E. J., M.C., H.L. osobiście oraz H.L. reprezentowana przez adwokat M.G. oraz J.S. W trakcie postępowania sądowego zmarł J.S. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi jedynego następcy prawnego zmarłego J. S. – Z. P., wobec cofnięcia skargi. E.J. zaskarżyła ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła, iż w miejsce dwóch działek przedscaleniowych przydzielono jej trzy działki o gorszej jakości i strukturze, nie uprawiane i nie nawożone. Zakwestionowała zasadność podjęcia działań faktycznych polegających na utrwaleniu drogi poscaleniowej na jej działce, które zostały wykonane bez jej wiedzy i zgody. Ponadto wyraziła sprzeciw wobec "zrekultywowania" należącej do niej działki i zniszczenia dokonanych na niej zasiewów. M.C. zakwestionowała przyznanie jej działki 14-arowej zamiast 18-arowej o najmniejszej szerokości spośród okolicznych działek. Ponadto nie zgodziła się na wyznaczenie na jej działce drogi dojazdowej do innej działki, mimo że ma ona połączenie z drogą gminną. Działania takie zostały przeprowadzone bez zachowania procedur i powiadomienie skarżącej. Wyraziła zdecydowany sprzeciw wobec naruszania decyzją scaleniową stanu posiadania. H.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Kolegium ponownego rozpoznania odwołania. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów ustawy przez to, że projekt scalenia nie został sporządzony z uwzględnieniem jej uzasadnionego interesu. Podała, że nie wnosi zastrzeżeń do nowo utworzonej drogi gminnej, która dzieli jej działkę na 2 części, jednak kwestionuje przydzielenie jej działki bezpodstawnie przesuniętej w stosunku do pierwotnej działki siedliskowej, na której znajduje się dom mieszkalny i budynek gospodarczy mimo, że przed scaleniem stanowiła jedną całości. W kolejnej skardze złożonej imieniem H.L. przez jej pełnomocnika adwokata M.G. pełnomocnik wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem uczestniczki scalenia oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia poprzez brak ponownych oględzin przedmiotu postępowania mających wykazać, że w wyniku scalenia uczestniczka uzyskała działkę o gorszej lokalizacji, położoną w stosunku do poprzedniej o kilkanaście metrów, co stoi na przeszkodzie prowadzeniu zamierzonej przez nią działalności gospodarczej i jest sprzeczne z celem scalenia. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę H.L. Postanowienie powyższe zostało postanowieniem NSA z dnia 16 października 2013r., sygn. akt II OSK 1667/13 uchylone. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie jest związany zarzutami skargi rozstrzygając w granicach danej sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178 poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Niewątpliwie scalenie gruntów uregulowanych przepisami powołanej ustawy ma służyć stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa – art. 3 ust. 1 cyt. ustawy. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Zaś zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, wszczęcie postępowania scaleniowego następuje w drodze postanowienia starosty, które powinno zawierać określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia i przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z chwilą upływu tego terminu postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. W przedmiotowej sprawie [...].X.2000 r. postanowieniem Starosty [...] wszczęto postępowanie scaleniowe obejmujące ponad 50% projektowanego obszaru scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego na wniosek uczestników tego postępowania postanowieniami uzupełniającymi z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz [...] marca 2005 r. i [...] sierpnia 2005 r. powiększono pierwotnie ustalony obszar scalenia. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r. II SA 941/98 – scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego. Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Oceniając zarzuty skarżących kwestionujących przyjęte w postępowaniu scaleniowym rozwiązania należy wyjaśnić, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązań w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się konflikty ze strony uczestników liczących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Kontrola Sądu przy takich zarzutach skarg polega wyłącznie na dokonaniu oceny czy wydane rozstrzygnięcie organu nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.XI.2005 r. II OSK 123/05 scalenie gruntów to rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, gdzie organy administracyjne korzystają z pewnej swobody, która jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania przy równoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów administracji niewątpliwie ma charakter uznaniowy. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – organy obu instancji nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Doszło bowiem do zatwierdzenia projektu scalenia, który zmniejszył szachownicę gruntów oraz poprawił stan rozłogu na objętym nim obszarze utrudniającą prowadzenie racjonalnej gospodarki. Duża ilość właścicieli posiadała bowiem działki małe wąskie często znacznie oddalone od siedziby gospodarstwa rolnego a ich uprawa ze względu na rozmiar nie była możliwa maszynami rolniczymi. Wskazać również należy, iż w wyniku scalenia zaprojektowano funkcjonalną sieć dróg do wszystkich gruntów siedliskowych i rolnych, nadanie racjonalnego kształtu działkom oraz właściwe określenie granic nieruchomości. Przed przeprowadzeniem scalenia nie wszystkie nieruchomości miały bezpośredni dostęp do dróg. Analizując akta administracyjne w przedmiotowej sprawie uznać należy, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone przez Starostę [...] z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury, przy równoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie budzi wątpliwości, że uwzględniając zarzuty podnoszone przez uczestników postępowania scaleniowego w postępowaniu odwoławczym i postępowaniu scaleniowym nie doszło do naruszenia wskazanych w skargach przepisów prawa. Skarżąca M.C. nie wyraża zgody na to aby obok jej działki 2701/1 wydzielono drogę dojazdową do działki 2701/2. Przed scaleniem posiadała 3 działki o łącznej powierzchni 0,37ha i wartości 31,67 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia zaprojektowano 2 działki o łącznej powierzchni 0,4535ha i wartości 44,65 punktów szacunkowych. Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącą "drogi dojazdowej", ustalono, że J.M. w wyniku scalenia otrzymał działkę 2701/2 w dalszej odległości od wsi G. co zrekompensowano mu wydzielając drogę zapewniającą bezpośredni dostęp do drogi oznaczonej 2149. Takie postępowanie pozostaje w zgodzie z art. 8 tzw. ustawy scaleniowej, tym samym zarzuty skargi są nieuzasadnione. Skarżąca J.E. przed scaleniem posiadała dwie działki o łącznej powierzchni 0,65ha i wartości 59,90 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia zaprojektowano 3 działki o łącznej powierzchni 0,6488ha i wartości 62,84 punktów szacunkowych. Ustalono, że otrzymana trzecia działka oznaczona nr 4080 została nieznacznie przesunięta w stosunku do jej pierwotnego położenia, poddano ją rekultywacji i jest to działka o wysokiej klasie bonitacyjnej (RIIIa i RIIIb). Zatem nieuzasadniony jest zarzut, że jest to nieużytek, zaś nieznaczne przesunięcie spowodowane było koniecznością likwidacji krętych polnych dróg. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący braku okazania na gruncie, miało to miejsce 20 grudnia 2007 r. i 5 lutego 2008 r. Trzecia ze skarżących H. L. kwestionuje dokonanie scalenia ze względu na fakt, że działka przydomowa 3348 została przesunięta i znacznie oddalona od jej poprzedniego położenia. Jak ustalono na podstawie akt, iż przed scaleniem posiadała działki o łącznej powierzchni 1,72ha i wartości 183,89 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia zaprojektowano 6 działek o łącznej powierzchni 1,6019ha i wartości 179,40 punktów szacunkowych. Różnica wynosi – 4,49 punktów szacunkowych, dopuszczalna natomiast ±5.52. Zatem zasady procesu scalenia, o których mowa w art. 8 oraz 14 ustawy scaleniowej zostały zachowane. Podstawowy zarzut skargi to wydzielenie działki poscaleniowej nr 3348 przydomowej o oddaleniu od stałego miejsca położenia. Ustalono, że przed scaleniem była to działka oznaczona nr 4850 i powierzchni 0,55ha zabudowana o nieregularnym kształcie i krzywolinijnych granicach. Utworzono w procesie scalenia drogę gminą nr 3329, która podzieliła jej dotychczasową działkę na dwie części. W efekcie utworzono działkę nr 3285 zabudowaną położoną w granicach "starej" działki, oraz wydzielono drugą działkę nr 3348, która jest przesunięta kilkanaście metrów w stosunku do starego położenia. Granice tej działki zostały dopasowane do nowoutworzonej drogi zatem zarzuty skargi H.L. są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 8 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. W sytuacji gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej stosuje się dopłaty pieniężne. Jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej grunty objęte scaleniem szacuje przy udziale powołanej przez organ komisji geodeta – projektant scalenia. Zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy uczestnicy scalenia w drodze uchwały określili zasady szacunku gruntów objętych scaleniem. Uchwałę podpisywała rada uczestników scalenia, a wyniki oszacowania zgodnie z podjętą uchwałą zostały wyłożone do publicznego zapoznania się. Jak wynika z art. 12 ust. 1 ustawy oszacowania gruntów ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem. Ponadto o terminie zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów starosta zawiadamia uczestników poprzez obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób – art. 31 ustawy o scaleniu. Należy podkreślić, że do wszystkich gruntów zaprojektowano sieć dróg dojazdowych, uzależniając niejednokrotnie od tego położenie działek. Opracowany projekt scalenia został przez geodetę-projektanta wyznaczony na gruncie i zastabilizowany. Do okazania projektu scalenia uczestnicy byli zawiadomieni indywidualnie. Wniesione zastrzeżenia do projektu scalenia w okresie jego wyłożenia zostały częściowo uwzględnione jeżeli były zasadne. Wobec tego uznaniowa decyzja scaleniowa nie została wydana z naruszeniem zasad jej wydania oraz zgodnie z treścią ustawy scaleniowej. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.