II SA/Rz 96/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. i E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 96/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi E. P. i A. P. w sprawie o sygn. II SA/Rz 96/10 jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...].12.2009 r., nr [...], o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o odstąpieniu od nałożenia obowiązku z zakresu prawa budowlanego na inwestora Gminę [...] oraz o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na podstawie decyzji Starosty [...] z [...].06.2002 r. znak [...], Gmina [...] uzyskała pozwolenie na budowę inwestycji o nazwie zespół obiektów sportowych, w skład którego wchodzi boisko do piłki nożnej, boisko do piłki siatkowej, małe boisko treningowe, ławki trenerskie i zawodników rezerwowych, parkingi, przebudowa ogrodzenia na terenie nieruchomości nr ewid. Gruntów 920/4, 920/3, 899/4, 899/5, 918/7 położone w gminie [...]. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.2003 r., sygn. akt SA/Rz 2165/02. Starosta ponownie rozpatrując sprawę wniosku o wydanie pozwolenia decyzją z [...].10.2005 r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy [...]. Na podstawie decyzji z [...].01.2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie budowy boiska. WINB po rozpoznaniu odwołania E. P. i A. P. decyzją z dnia [...].06.2008 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał Gminie [...] zaniechanie robót budowlanych wykonanych przy budowie boiska do gry w piłkę nożną, dwóch bramek oraz ogrodzenia zlokalizowanego na działkach nr 920/5, 921/10, 899/4, 922/7, 920/3 położonych w C. Motywując opisaną decyzję stwierdzono, że inwestor wykonał część robót budowlanych określonych pozwoleniem Starosty z dnia [...].06.2002 r. nr [...] w czasie, gdy jego warunki obowiązywały. Po wyroku NSA z dnia 9.12.2003 r. sygn. akt SA/Rz 2165/02, którym uchylono decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze oraz decyzję Starosty z dnia [...].06.2002 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, roboty budowlanych nie były wykonywane. Decyzją Starosty z dnia [...].10.2005 r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia pozwolenia na budowę obiektów sportowych dla Gminy [...]. W tym stanie nieuzasadnione było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Ponieważ inwestor wykonał część robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które utraciło moc prawną, to nie można kontynuować budowy i użytkować boiska wykonanego w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Realizując roboty budowlane na podstawie pozwolenia odstąpiono w sposób istotny od warunków pozwolenia i dlatego zasadnym jest wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wyrokiem z 19.02.2009 r. sygn. akt II SA/Rz 503/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) po rozpoznaniu skargi Gminy [...] uchylił decyzję WINB z [...].06.2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że wytyczne zawarte w wyroku WSA z 28.08.2007 r. sygn. II SA/Rz 292/07 nie zostały w znacznej części wykonane. W aktach administracyjnych sprawy brak jest akt sprawy zakończonej pozwoleniem na budowę obiektów sportowych dla Gminy [...]. Sporządzona dokumentacja fotograficzna nie pozwalała na porównanie faktycznie wykonanych robót budowlanych z tymi, które wynikały z udzielonego pozwolenia na budowę. Za wadliwe uznano również rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie budowy boiska do gry w piłkę nożną, ustawionych dwóch bramek oraz ogrodzenia. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie pominął wytyczne Sądu, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sposób nakazany w wyroku. Sąd stwierdził, że reformatoryjna decyzja organu odwoławczego nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych naruszyła art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone i nie są prowadzone. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie znajdował uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu przy ocenie stwierdzonych odstępstw należy kierować się normatywną definicją. Rzeczą organu jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu za konieczne uznano uzupełnienie materiału dowodowego o akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Starosty z dnia [...].06.2002 r., nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego celem wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28.08.2008 r. sygn. akt II SA/Rz 292/07, ustalenie możliwie precyzyjnie daty wykonania robót budowlanych, a stwierdzone odstępstwa ocenić według przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami Sądu pozwoli określić dalszy tryb postępowania. PINB decyzją z [...].09.2009 r., o nr [...] postanowił odstąpić od nakładania na gminę [...] obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie boiska do gry w piłkę nożną wraz z dwoma bramkami. Organ dokonując analizy całości akt stwierdził, że z chwilą wydania pozwolenia na budowę załączona do niego mapa, na której sporządzony został projekt zagospodarowania działek, była nieaktualna. Ewidencja gruntów została zaktualizowana, co spowodowało podział na nowe działki. Uznano także brak podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Nadbudowa ogrodzenia boiska do wysokości 5,10 m nie czyni istotnej zmiany obiektu gdyż ogrodzenie nie jest obiektem. Dlatego jedynym rozwiązaniem sprawy jest wydanie decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązku. Prowadzenie robót będzie możliwe po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę. Decyzję PINB zaskarżyły do WINB A. P. oraz E. P. Organ odwoławczy w decyzji z [...].12.2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że wykonane ogrodzenie od strony zachodniej jest usytuowane w innym miejscu niż projektowane zatem niezgodnie z decyzją Starosty z [...].06.2002 r., znak [...]. Istniejące ogrodzenie powinno być podwyższone do wysokości 4m na odcinkach sąsiedztwa z drogą gminną oraz działką drogową aby uniknąć kolizji piłki z ruchem publicznym. Budzi wątpliwości czy istniejące ogrodzenie spełnia swe funkcje i czy w związku z tym nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja organ pierwszej instancji nie odpowiada wymogom z art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy Prawo budowlane gdyż nie przytacza podstaw faktycznych i prawnych przemawiających za umorzeniem postępowania. Zauważono także, iż art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie boiska do gry w piłkę nożną. Ponadto, organ pierwszej instancji nie powiadomił stron postępowania o zakończeniu zbierania dowodów. W skardze sądowoadministracyjnej na opisaną wyżej decyzję WINB A. P. i E. P. opisały niektóre z okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślono, iż roboty budowlane dotyczące boiska w sposób istotny odstępują od warunków ustawy Prawa budowlanego. Wszystkie decyzje WINB stanowiły próbę uprawomocnienia samowoli budowlanej. Podział i zmiana numeracji działek nie zmienia lokalizacji wybudowanego obiektu oraz nie likwiduje wyrządzonych stronom szkód. Rozgrywki sportowe odbywają się na nieruchomości stron skarżących. Zdaniem A. P. i E. P. kwestie stadionu należy rozwiązać ostatecznie poprzez wydanie zakazu dalszego użytkowania obiektu oraz rozbiórkę boiska nielegalnie wybudowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, podlega oddaleniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczową rolę dla oceny prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego odgrywają zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) z 19.02.2009 r., o sygn. II SA/Rz 503/08. Skład orzekający WSA zobowiązał WINB do uzupełnienia materiału dowodowego o akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z [...].06.2002 r., nr [...] o ustalenie możliwie precyzyjnie daty wykonania robót budowlanych oraz o odniesienie dostrzeżonych odstępstw do art. 36a ustawy Prawo budowlane. Od wykonania tych zaleceń uzależniono określenie dalszego ciągu postępowania w sprawie legalności wybudowanego stadionu piłkarskiego. Zaskarżona decyzja WINB jest efektem związania sugestiami wyroku WSA z 19.02.2009 r., o sygn. II SA/Rz 503/08. Należy przypomnieć, iż mocą zaskarżonej decyzji WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].09.2009 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy, WINB nie miał innych możliwości niż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyny, dla których zastosowano regulację art. 138 § 2 K.p.a. są zgodne z jego treścią. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W wyniku całościowej analizy akt sprawy wraz z przesłanym ze Starostwa [...] pozwoleniem na budowę zespołu obiektów sportowych Organ odwoławczy stwierdził, iż wykonane na obiekcie sportowym ogrodzenie nie jest zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę. Ta niezgodność polega m.in. na innym położeniu ogrodzenia niż to, które wynika z treści pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...]. Dostrzeżone odstępstwo ma charakter odstępstwa istotnego w rozumieniu powołanego przepisu. Wobec tego, PINB nietrafnie zaliczył tą niezgodność do nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Trudno też nie zgodzić się z oceną WINB w zakresie wątpliwości czy przedmiotowe ogrodzenie obiektu sportowego wypełnia założone funkcje skoro zostało wykonane tylko na części bezpośredniego sąsiedztwa z drogą publiczną. O niewypełnieniu tych funkcji informowały organy nadzoru strony skarżące przedstawiając dowody na przelatywanie piłki do gry poza ogrodzenie boiska. Posiadając te informacje, PINB powinien był wyjaśnić czy nie istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu pierwszej instancji także nie wyjaśnia w sposób zgodny z przepisami K.p.a. przyczyn odstąpienia od nakładania obowiązków przy zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane. W sposób niewątpliwy narusza to zasadę przekonywania stron do słuszności zapadłego rozstrzygnięcia a w tym art. 107 § 3 K.p.a. Trafnie też zauważono, że PINB nie umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy wszystkim stronom postępowania przed wydaniem decyzji. Wypada też dodać, że w końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zawarto zdanie niezgodne z osnową decyzji oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy. Wyrażono w nim stwierdzenie, iż prowadzenie dalszych prac związanych z budową boiska będzie możliwe po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę ze Starostwa Powiatowego. Wobec dokonanych uchybień, WINB miał prawne podstawy do uchylenia decyzji PINB, gdyż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wbrew treści wyroku WSA z 19.02.2009 r., sygn. II SA/Rz 503/08, postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji art. 138 § 2 K.p.a. zobowiązuję organ odwoławczy do skasowania decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie zastosowanie tego przepisu stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaleceń Sądu Administracyjnego nie wypełnia uzupełnienie materiału dowodowego o decyzję Starosty z [...].06.2002 r. znak [...], o pozwoleniu na budowę. Wypada też dodać, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy uchylenia rozstrzygnięcia PINB uwzględniają potrzebę ochrony interesu prawnego stron skarżących. Ponieważ zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia, zaś Sąd pierwszej instancji nie doszukał się naruszeń prawa materialnego jak i procesowego skutkujących skasowaniem skarżonych decyzji, skargę A. P. i E. P. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano ze względu na treść art. 200 p.p.s.a.