II SA/Rz 961/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmawiającą M. P. ( dalej: "Skarżąca") przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 16a ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2015 r., poz.114, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego w kolejnym okresie zasiłkowym. Jak wskazał organ do ustalenia dochodu w rodzinie przyjęte zostały, zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochody za 2013 r. Dochód w rodzinie Skarżącej oraz rodziny osoby wymagającej opieki wyniósł 2.073,10 zł, a na osobę 691,03 zł Kryterium dochodowe uzasadniające ubieganie się o wnioskowane świadczenie wynosiło 664,00 zł, zatem przekroczono je o kwotę 27,03 zł. Według ustaleń organu, w poprzednim okresie zasiłkowym, również została przekroczona kwota kryterium o 71,76 zł uniemożliwiło to przyznanie Skarżącej wnioskowanej pomocy, na podstawie art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ustawowo przewidzianym do tego terminie Skarżąca wniosła odwołanie. Wskazała, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta [...] została pozbawiona wszystkich środków do życia. Ze względu na opiekę nad chorą matką zrezygnowała z pracy, rozwoju zawodowego, poświęcając cały czas opiece nad matką. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec jednoznacznej treści art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydanie innego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Skarżąca w dwóch kolejnych latach przekroczyła kryterium dochodowe o dozwoloną kwotę, co stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej do Sądu Skarżąca nie zgadza się z wyliczeniem dochodu za 2013 r. Wskazała, że jej matka prawo do renty rodzinnej otrzymała po śmierci ojca, co miało miejsce w kwietniu 2013 r. Do tego czasu, do obliczania dochodu przypadającego na członka rodziny powinien być wliczany również ojciec. Matka nie posiada prawa do renty rodzinnej od 2013 r. i dochód rodziny był liczony po dwóch latach waloryzacji renty rodzinnej 2014/2015. Pokreśliła, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego posiada od 2012/2013, 2013/2014. W dalszej części wskazała, że znajduje się bez środków do życia i żyje w strasznym ubóstwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)- dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz podstawą prawną. W ramach tej kontroli Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyżej określonych Sąd uchylił decyzję Kolegium stwierdzając, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji pomimo tego, że materiał dowodowy nie usprawiedliwiał rozstrzygnięcia. Podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiła okoliczność przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego w kolejnym roku kalendarzowym. Warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a tej ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. ( ust.2) W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.( ust.3). Za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia uważa się dochód: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia ( ust. 4 pkt 2 ustawy). W sprawie nie było kwestionowane, że Skarżąca spełnia kryteria podmiotowe do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny względem matki w stosunku, do której wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 2 października 2014 r., nr [...], a Skarżąca w celu sprawowania opieki nie podejmuje zatrudnienia. Ostatnia z wyżej wymienionych przesłanek została przesądzona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a okoliczności te nie uległy zmianie w świetle prawidłowych, w tym zakresie, ustaleń organów. Kwestią sporną było natomiast wspomniane przekroczenie kryterium dochodowego w kolejnym roku kalendarzowym. Organ I instancji ustalił, a organ odwoławczy w pełni te ustalenia jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski podzielił, że kryterium dochodowe zostało przekroczone zarówno w 2013 r. ( ustalanym dla aktualnego okresu zasiłkowego 2014/2015 ), jak i w 2012 r. ( poprzedni okres zasiłkowy 2013/2014 ) – co stanowi negatywną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosków tych nie usprawiedliwia zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ustalając, że zostało przekroczone kryterium dochodowe za poprzedni okres zasiłkowy 2013/2014 przyjął kwotę 2.084,28 zł stanowiącą, według organu, dochód z renty rodzinnej. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wysokość tej kwoty. Brak dokumentacji w tym zakresie nie usprawiedliwia powoływanie się przez organ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], na podstawie której, jak twierdzi, Skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy za okres zasiłkowy 2013/2014. Decyzją tą Kolegium, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącej zasiłku opiekuńczego i przyznało jej specjalny zasiłek opiekuńczy. W decyzji tej organ nie odniósł się do kryterium dochodowego. Na skutek wydania tej decyzji została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta w [....], a razem z nimi dokonane ustalenia w zakresie przekroczenia progu dochodowego. W związku z powyższym organ I instancji ustalając, czy Skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy za aktualny okres zasiłkowy 2014/2015 powinien był dokonać samodzielnych ustaleń, co do ewentualnego przekroczenia kryterium dochodowego za poprzedni okres zasiłkowy, na podstawie chociażby zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów, podatku należnego oraz zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości odprowadzonych składek, jak dokonano tego w przypadku ustalania dochodu za 2013 r. Brak dokumentacji w tym zakresie pozbawia decyzję podstaw, czyni ją nieuzasadnioną i wymykającą się spod kontroli Sądu. Ustalenia w tym zakresie mają zasadnicze znaczenie w sprawie, decydują bowiem o przysługującym prawie, bądź jego braku, do wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie dokonując tych ustaleń organ I instancji naruszył dyspozycję art. 16 ust. 3 ustawy, a organ odwoławczy utrzymując ją w mocy - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie orzeka wyłącznie jako organ kasacyjny. Jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji zarówno w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, jak również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. W świetle stwierdzonych braków organ odwoławczy powinien był przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 K.p.a. Nie dokonując tego, uchybił przepisom procesowym – art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 K.p.a, jak i materialnym – art.16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia dochodu za 2013 r., uznać je należy za bezzasadne. Skarżąca zarzuca zawyżenie dochodu i nieuwzględnienie przy ustalaniu dochodu przypadającego na członka rodziny za 2013 r. jej ojca, który zmarł w dniu 27 kwietnia 2013 r. w związku z tym, do tego czasu powinien być uwzględniany. Wbrew zarzutom Skarżącej stwierdzić należy, że organ ustalając dochód na aktualny okres zasiłkowy 2014/2015 prawidłowo przyjął dochód za 2013 r., tj. rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy ( art. 3 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych) i uzyskany w tym roku dochód – prawo do renty rodzinnej po zmarłym w dniu 27 kwietnia 2013 r. ojcu. Następnie, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit a ustawy, ustalił wysokość dochodu na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, z którego wynika, że dochód za 2013 r. wyniósł 21.711 zł, który na podstawie wyżej powołanego art. 3 pkt 1 lit. a obniżył o należny podatek dochodowy od osób fizycznych – 1.206 zł, oraz o składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 1.847,09 zł na podstawie zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektora w [....]. Uzyskaną w ten sposób kwotę 18.657,91 zł prawidłowo podzielił przez okres 9 miesięcy (po 27 kwietnia 2013 r.), a następnie przez prawidłowo ustaloną liczbę członków rodziny ( art. 3 pkt 16 ustawy )– tj. 3 osoby. Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 455/14 ( internetowa Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym liczbę osób w rodzinie określa się według stanu rodziny istniejącego na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia. Za członka rodziny może być uznany tylko ten, kto w dacie składania wniosku wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy. Przyznanie świadczenia zależy bowiem od aktualnej sytuacji dochodowej rodziny, którą ustala się na dzień złożenia wniosku. Śmierć ojca Skarżącej nastąpiła w dniu 27 kwietnia 2013 r. Wobec złożenia wniosku w dniu 15 kwietnia 2015 r. słusznie organy przy ustalaniu dochody przypadającego na członka rodziny za 2013 r. nie uwzględniły ojca Skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie ustalenie łącznego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę za 2012 r. tj. za rok kalendarzowy poprzedzający poprzedni okres zasiłkowy 2013/2014, w oparciu o art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zastosowaniu zaprezentowanej przez Sąd wykładni.