II SA/Rz 962/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Przecławiu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2016 r. nr P.II.4131.2.83.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie darowizny lokalu -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2016 r., Nr P-II.4131.2.83.2016 stwierdzające na podstawie art. 85, 86 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2016 r., poz. 446; dalej: "u.s.g.") nieważność uchwały Nr XVI/162/2016 Rady Miejskiej w Przecławiu ( dalej: "rada" lub "Rada Miejska") z dnia 26 kwietnia 2016 r. Przedmiotową uchwałą rada wyraziła zgodę na przekazanie w formie darowizny na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], gm. [...] ( dalej: "OSP" ) lokalu na cel publiczny związany z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym nieruchomość może być przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Wojewoda Podkarpacki stwierdzając nieważność uchwały wskazał, że katalog celów publicznych w rozumieniu u.g.n. określa art. 6 tej ustawy, i że ma on charakter zamknięty, niedopuszczalna jest jego rozszerzająca interpretacja. Inne cele, o których mowa w art. 6 pkt 10 u.g.n. to cele publiczne określone w innych ustawach. W niniejszej sprawie darowizna nie została dokonana na żaden z wymienionych celów. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/00, Sąd wskazał, że aby móc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy znaleźć cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. albo cel określony jako publiczny w innej ustawie. Nie jest dopuszczalne poszerzanie powyższego katalogu w drodze wykładni. Z kolei w wyroku NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, Sąd wskazał, że wprawdzie w katalogu tym znajdują się pewne "furtki" interpretacyjne, takie jak klauzula obronności państwa czy bezpieczeństwa publicznego, jednak i one muszą być tłumaczone w sposób zawężający, opierając się na przepisach innych ustaw, zgodnie z ratio legis art. 6 u.g.n., którym jest stworzenie wyraźnie oznaczonej liczby przypadków stosowania terminu "celu publicznego". W ramach tego katalogu ustawodawca nie wskazał w żadnym z punktów, jako celu publicznego czynności polegającej na przekazaniu w formie darowizny udziału w prawie własności lokalu dla ochotniczej straży pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z kolei w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1427/11, podkreślił, że cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez ochotnicze straże pożarne nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o jakim mowa w omawianym przepisie, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r., w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i państwa ( Dz.U. Nr 207, poz. 2107; dalej: "rozporządzenie" ), za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje wyłącznie nieruchomości przeznaczone dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej. Nie ujęto w tym rozporządzeniu nieruchomości wykorzystywanych przez inne jednostki ochrony przeciwpożarowej ( Dz.U. 2016 r., poz. 191 ze zm.), a zatem i przez ochotnicze straże pożarne. Dlatego też nie można mówić, że "niezbędnymi" dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa są nieruchomości wykorzystywane przez ochotnicze straże pożarne. Mając to wszystko na uwadze Wojewoda Podkarpacki zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały, którą wyrażono zgodę na przekazanie w formie darowizny lokalu na rzecz OSP. W skardze do Sądu Rada Miejska w Przecławiu reprezentowana przez Burmistrza zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1-9 i 10 u.g.n. przez ich błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że Rada Miejska nie może dokonać darowizny nieruchomości na rzecz OSP w myśl wyżej powołanych przepisów, jako darowizny na cele publiczne oraz, że cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez OSP nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w rozporządzeniu. Na tej podstawie wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego i zasądzania kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że uchwałą z dnia 31 lipca 1997 r., Nr XXVII/159/97 oddała w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. działkami nr 746/1 i 746/7 oraz przeniosła nieodpłatnie własność znajdujących się na nich budynków i innych urządzeń i lokali. Następnie aktem notarialnym z dnia 19 grudnia 1997 r. oddała w użytkowanie wieczyste część nieruchomości tj. część budynku usytuowaną na parterze o łącznej powierzchni użytkowej 298,40 m2 dla OSP w [...], a przedmiotem aktualnie dokonanej darowizny jest pozostała część budynku usytuowana na I kondygnacji o powierzchni 96 m2. W dalszej części uzasadnienia argumentuje, że dokonanie darowizny na rzecz OSP mieści się w pojęciu celu publicznego o jakim mowa w u.g.n. Odnosząc się do powołanego przez organ nadzorczy rozporządzenia Skarżąca podnosi, że zdefiniowania wymagało pojęcie "bezpieczeństwa publicznego" przy pomocy którego ustawodawca definiuje w u.g.n. cel publiczny, a nie pojęcie celu publicznego. Podkreślono, że OSP funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1393 ) jak również ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 191, dalej: "ustawa o ochronie przeciwpożarowej"), a szczegółowe zadania i organizację określa statut. Zdaniem Skarżącej na podstawie art. 15 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, OSP zaliczana jest do jednostek ochrony przeciwpożarowej, która polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. W ocenie Skarżącej świadczony przez OSP zakres zadań wskazuje na realizowanie zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego, do którego odwołuje się art. 6 pkt 7 u.g.n. i uzasadnia dokonanie na jej rzecz przedmiotowej darowizny. Zdaniem Skarżącej nieruchomości wykorzystywane przez ochotnicze straże pożarne są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa państwa, a tym samym bezpieczeństwa publicznego. Cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez Ochotnicze Straże Pożarne zapewniają bezpieczeństwo publiczne, zaś rodzaje nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronność i bezpieczeństwa państwa w rozporządzeniu nie sposób zdaniem Skarżącej uznać jako nieruchomości wyłącznie przeznaczone dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo powołał się na konstytucyjną zasadę legalizmu - art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach na podstawie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przecławiu z dnia 26 kwietnia 2016 r., Nr XVI/162/2016 w przedmiocie wyrażenia zgody na przekazanie w formie darowizny na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej lokalu na cel związany z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.) Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g.: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Kontrola Sądu w tych sprawach sprowadza się do zbadania czy przy wydawaniu uchwały doszło do naruszenia prawa ( art. 98 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Gospodarka nieruchomościami gminy, bo tego dotyczyła uchwała, została uregulowana w u.g.n. Ustawa co do zasady dopuszcza obrót tymi nieruchomościami: "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji" – art. 13 ust. 1 u.g.n. W znacznym stopniu została natomiast ograniczona darowizna tych nieruchomości: "nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a". Z treści przytoczonego art. 13 ust. 2 wynika, że darowizna nieruchomości na cele publiczne może zostać dokonana na rzecz dowolnego podmiotu, zaś darowizna nieruchomości na cele inne niż cel publiczny może zostać dokonana tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc można jej dokonać tylko między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między tymi jednostkami. Na zawężającą wykładnię wskazanego przepisu zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, słusznie powoływanym przez organ nadzorczy, stwierdzając, że w katalogu art. 6 u.g.n. znajdują się pewne furtki interpretacyjne, które jednak muszą być tłumaczone w sposób zawężający, z uwzględnieniem treści i celów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie przedmiot darowizny stanowił lokal będący własnością Gminy [...], natomiast podmiotem obdarowanym była OSP w [...]. Uwzględniając więc stronę przedmiotową i podmiotową spornej darowizny, należy wskazać, że w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, darowizna ta mogła zostać skutecznie dokonana wyłącznie na cel publiczny. Pojęcie celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 6 u.g.n. poprzez wskazanie katalogu celów publicznych. Jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego pkt. 10 – "inne cele" - to tylko cele "określone w odrębnych ustawach". Aby więc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy znaleźć cel wprost wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo cel określony jako publiczny w innej ustawie (patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/00, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 685/09, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). W ramach katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1-9 w/w ustawy, ustawodawca nie wskazał w żadnym z tych punktów jako celu publicznego czynności polegającej na wydzieleniu lub przekazaniu w formie darowizny gruntu pod budowę siedziby ochotniczej straży pożarnej. W szczególności, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, czynności tej nie uznał za cel publiczny w stanowiącym podstawę prawną spornej uchwały art. 6 pkt 7 w/w ustawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że po pierwsze w przepisie tym ustawodawca określił jako cel publiczny wyłącznie samą "budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń" niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowę i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; a nie zaś wydzielenie czy przekazaniu "gruntu" pod budowę tych obiektów lub urządzeń. Po drugie należy zauważyć, że cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez ochotnicze straże pożarne nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o jakim mowa w omawianym przepisie, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107), za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje wyłącznie nieruchomości przeznaczone dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej- § 1 pkt 1. Nie ujęto natomiast w tym rozporządzeniu nieruchomości wykorzystywanych przez inne jednostki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a zatem i przez ochotnicze straże pożarne. Dlatego też nie można mówić, iż "niezbędnymi" dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa (a więc i bezpieczeństwa publicznego) są nieruchomości wykorzystywane przez ochotnicze straże pożarne. Wyrażonego w art. 6 pkt 7 w/w ustawy wymogu "niezbędności" nie spełnia, zdaniem Sądu, rodzaj prawa do nieruchomości przyznany OSP w [....]. W ocenie Sądu do realizowania ochrony przeciwpożarowej przez ochotnicze straże pożarne nie jest "niezbędne" posiadanie prawa własności do gruntu. Cel ten może być bowiem osiągnięty poprzez np. prawo użytkowania wieczystego gruntu czy dzierżawę gruntu. W świetle powyższego niedopuszczalne jest postulowane przez stronę skarżącą definiowanie celu publicznego, przez szerokie rozumienie pojęcia bezpieczeństwa publicznego, przez który strona skarżąca rozumie realizowanie zadań przez OSP. Jeszcze raz podkreślić należy, że cel ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozumiany jako dbałość o racjonalne zarządzanie w sposób przynoszący pożądany pożytek społeczny, z wyłączeniem wszelkich przejawów marnotrawstwa (elektroniczna wersja komentarza do art. 1 stawy o gospodarce nieruchomościami Klat - Górska Elżbieta), nakazuje ścisłe interpretowanie przepisów pozwalających na darowiznę tych nieruchomości. Skoro u.g.n. w sposób enumeratywny wymienia cele publiczne, a wśród nich budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, a wymienione wyżej rozporządzenie Rady Ministrów doprecyzowuje co należy uznać za niezbędny cel związany z obronnością i bezpieczeństwem państwa, to tylko cel spełniający wszystkie wymienione w tych przepisach wymagania może usprawiedliwiać przekazanie nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w formie darowizny. Zgodności uchwały z prawem nie mogą uzasadniać wcześniej dokonane przez radę gminy czynności w tym nieodpłatne przeniesienie własności budynków, urządzeń i lokali znajdujących się na działkach nr 746/1 i 746/7, na których znajduje się również sporny lokal. Niezgodne z prawem działanie nie może usprawiedliwiać dalszych tego typu naruszeń. Z powyższych względów nie można uznać przekazania lokalu na rzecz OSP, za czynność realizującą cel publiczny z art. 6 pkt 7 u.g.n. Czynność ta z oczywistych względów nie realizuje również celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 -6 i 8-9b, a także nie została uznana za cel publiczny przez żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w ramach odesłania zawartego w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1427/11). W świetle powyższego wymóg z art. 13 ust. 2 u.g.n. możliwości dokonania darowizny na rzecz podmiotu nie będącego Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego wyłącznie na cel publiczny nie został w sprawie spełniony, o czym słusznie przesądził organ zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.