II SA/Rz 965/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r.nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu 8 maja 2017 r. zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji publicznej dotyczącej kwotowego lub procentowego udziału wpływu podatku do Urzędu Miasta i Gminy [...] w 2016 r. od zakładów z branży kompostowania odpadów biodegradowalnych oraz utylizacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Zwrócił się przy tym o wyszczególnienie podatku od nieruchomości z tej branży, dochodowego od osób fizycznych pracujących w tej branży, lub innego podatku, który wpływa z tej branży. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną decyzji, Burmistrz podał art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej w skrócie: "Udip"), oraz art. 293, art. 294 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. – dalej w skrócie: "Op"). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 Udip. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie Burmistrza, żądane informacje objęte są tajemnicą skarbową, której zakres przedmiotowy i podmiotowy określa art. 293 Op. Na terenie Gminy [...] działa bowiem tylko jeden zakład, który zajmuje się kompostowaniem odpadów biodegradowalnych, jak również jeden zakład, który zajmuje się m.in. utylizacją produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Zdaniem Burmistrza, dane posiadane przez organ podatkowy w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową, ponadto w trybie przepisów Udip mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji, SKO dokonało analizy przepisów Udip i potwierdziło, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Następnie przytoczyło treść art. 293 § 1 i 2 Op określających zakres tajemnicy skarbowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że w przypadku danych zawartych w dokumentach o jakich mowa w art. 293 § 2 Op, objęcie tajemnicą skarbową dotyczy tylko tych informacji, które mają charakter danych indywidualnych podatnika, płatnika lub inkasenta. Dalej SKO stwierdziło, że wprawdzie skarżący domagał się udostępnienia informacji zbiorczej, jednak z uwagi na uwarunkowania występujące w niniejszej sprawie uznać należało, ze miała ona charakter indywidualny. Na terenie Gminy [...] działa jeden zakład zajmujący się kompostowaniem odpadów biodegradowalnych, oraz jeden zakład zajmujący się utylizacją produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, co umożliwiłoby jednoznaczne zidentyfikowanie podatnika. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 3 i art. 5 ust. 1 Udip, oraz art. 293 Op poprzez uznanie, że informacja o kwotowym lub procentowym udziale wpływu podatku od zakładów z określonej branży nie może zostać udostępniona z uwagi na tajemnicę skarbową. W uzasadnieniu podał, że w uzasadnieniu swojej decyzji SKO nie zawarło merytorycznego wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do powtórzenia stanowiska Burmistrza. Skarżący podniósł, że zwrócił się o udostępnienie informacji zbiorczej, która nie umożliwia identyfikacji żadnego pojedynczego podatnika. Przedmiotowy wniosek dotyczył kwotowego lub procentowego i udziału wpływu podatku z zakładów z branży kompostownia odpadów biodegradowalnych oraz utylizacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Udostępnienie tych informacji nie podlegało zatem ograniczeniu z uwagi na ochronę tajemnicy skarbowej. Zdaniem skarżącego, ujawnienie przez Burmistrza, że informacje o które wniósł dotyczyły pojedynczych przedsiębiorców było jego niedopatrzeniem i błędem. Wbrew bowiem twierdzeniom Burmistrza, skarżący nie jest zobligowany posiadać dokładnych informacji w sprawie specyfiki danej branży, w tym także ilości przedsiębiorców zajmujących się kompostowaniem odpadów biodegradowalnych czy też utylizacją produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na terenie miasta. W związku z powyższym, poinformowanie skarżącego przez Burmistrza o fakcie istnienia tylko jednego przedsiębiorcy na terenie Miasta nie tylko stanowiło ujawnienie informacji nie objętej wnioskiem, ale także pozostało jedyną przyczyną odmowy udzielenia informacji publicznej o jaką skarżący w rzeczywistości wnosił. W konsekwencji, powiadomienie - wbrew treści wniosku - skarżącego o w/w fakcie nie mogło stanowić podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie "Ppsa"), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 Udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 Udip, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu Udip, jak również, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do właściwego podmiotu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zasadność odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu - jak o tym stanowi art. 5 ust. 1 Udip - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa unormowana w Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 293 § 1 Op, indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1; 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające; 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe; 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego; 5) informacjach uzyskanych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt. 1; 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II a; 7) aktach dokumentujących kontrolę, o której mowa w rozdziale 9 działu III ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wymianie informacji podatkowych z innymi państwami (Dz. U. poz. 648). Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m. in. w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. I OSK 1060/04, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r. II SA/Po 1230/11, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2015 r. IV SA/Wr 492/15). Przyczyną odmowy udostępnienia żądanej informacji były indywidualne uwarunkowania występujące w niniejszej sprawie, w szczególności fakt, że na terenie Gminy [...] działa tylko jeden zakład, który zajmuje się kompostowaniem odpadów biodegradowalnych, oraz jeden zakład, który zajmuje się m. in. utylizacją produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, co pozwala jednoznacznie zidentyfikować podatnika. W ocenie organów obu instancji żądana informacja dotyczy więc indywidualnych danych w rozumieniu art. 293 Op. Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje decyzją administracyjną, zatem do postępowania poprzedzającego jej wydanie i do niej samej odnoszą się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa"). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, ujęta w art. 7 Kpa, zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji prowadząc postępowanie jest obowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Tylko bowiem takie działanie organu, które z kolei powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 Kpa), pozwala na załatwienie sprawy co do jej istoty. Inaczej mówiąc organ jest obowiązany tak prowadzić postępowanie i w taki sposób wyjaśnić okoliczności sprawy, aby nie było wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia (tak również w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 2407/12). W przedmiotowej sprawie Burmistrz w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji podał, że na terenie Gminy [...] działa tylko jeden zakład , który zajmuje się kompostowaniem odpadów biodegradowalnych, oraz jeden zakład, który zajmuje się m. in. utylizacją produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tą okoliczność. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też, że Burmistrz uznał ten fakt za powszechnie znany, bądź znany mu z urzędu. Zgodnie z art. 77 § 4 Kpa, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Za fakty powszechnie znane należy uznać takie, które dostępne są każdemu człowiekowi myślącemu rozsądnie i posiadającemu przeciętne doświadczenie życiowe. Fakty znane organowi z urzędu to takie, o których organ dowiedział się, wykonując swoje obowiązki, czy też sprawując swoją funkcję. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 Kpa ) mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu (tak w wyroku NSA z dnia 13 października 2010 r. I OSK 771/10). Jeśli Burmistrz uznał informację o ilości działających na terenie gminy przedsiębiorstw z danej branży za fakt powszechnie znany, powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z kolei jeśli była ona znana Burmistrzowi z urzędu, to jego obowiązkiem było podanie jej do wiadomości skarżącemu przed rozstrzygnięciem sprawy. W przeciwnym razie, okoliczność ta powinna zostać przez organ wyjaśniona zgodnie z art. 77 § 1 Kpa. Zaniechanie Burmistrza w powyższym zakresie dowodzi, że jego ustalenia są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Okoliczność będąca podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej nie została bowiem w żaden sposób zweryfikowana. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania dowodów, na których organ się oparł czyniąc powyższe ustalenia. Niewątpliwie powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zostały bezkrytycznie przyjęte i powielone przez organ odwoławczy. Należy podkreślić, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy decyzji administracyjnej powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W tej sytuacji zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) Ppsa, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił także decyzję Burmistrza na podstawie art. 135 Ppsa, jest to bowiem niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa. Składa się na nie uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 200 zł. W ponownym postępowaniu Burmistrz uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i rozpozna sprawę z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów procesowych, mając na uwadze konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej.