II SA/Rz 967/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. II SA/Rz 967/07 U Z A S A D N I E N I E Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1523/06 w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej W. I. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Rz 1056/05, którym oddalono skargę W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny stwierdził, że zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania wskazanej i opisanej w piśmie wszczynającym postępowanie. Wprawdzie wskazana przez stronę podstawa prawna żądania nie ma charakteru wiążącego dla organu administracyjnego, ale w sytuacji, gdy wskazuje na wybór konkretnej i dopuszczalnej w przepisach prawa materialnego drogi postępowania, nie może ona przez organ pozostać "niezauważona", a wybór właściwego rozstrzygnięcia nie może sprowadzić się wyłącznie do rozpoznania narzuconego przez organ własnego rozumienia treści żądania strony. Postępowanie przed organami zostało wszczęte na skutek sformułowanego w piśmie żądania strony, to istotna treść złożonego wniosku nie stanowiła przedmiotu rozważań sądu I instancji. Skarżący w dniu [...] czerwca 2005r. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie kserokopii trzech dokumentów z akt sprawy administracyjnej, jaka toczyła się przed tym organem i zaznaczył, że wniosek oparto na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.d.i.p. Rozstrzygnięcie organu zaakceptowane przez WSA w Rzeszowie oparte zostało na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących dostęp strony do akt sprawy. NSA uznał, że organ a priori nie może dyskwalifikować żądania dostępu do informacji publicznej zawartej w aktach administracyjnych zgłoszonego przez osobę niebędącą stroną i konwertować go w kierunku żądania dostępu do akt na podstawie przepisów procedury administracyjnej. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie wynika, by sąd ten dokonał analizy prawidłowości zakwalifikowania przez organy administracyjne żądania skarżącego jako wniosku strony o wydanie dokumentu z akt sprawy na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. i już ta okoliczność w ocenie NSA była wystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bo nie rozpoznano istoty sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Rzeszowie dokonana oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organ administracji publicznej żądania strony jako żądania udostępnienia akt administracyjnych w trybie przepisów k.p.a., co wiązać się będzie z oceną kwalifikacji przez organ odwoławczy pisma Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r. jako postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz charakteru prawnego wniesionego przez skarżącego "zażalenia" na powyższe pismo, mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w których tylko negatywne dla strony rozstrzygniecie oraz umorzenie postępowania przybiera formę decyzji administracyjnej, natomiast regułą jest udostępnienie informacji w drodze odpowiedniej czynności materialnotechnicznej. U.d.i.p. nie przewiduje przy tym formy postanowienia. Zwrócić należy uwagę i na to, że u.d.i.p. stosuje się tylko w sytuacji, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy (wyrok NSA z 25.03.2003r. sygn. akt II SA 4059/02 – MON Praw. z 2003r. nr 10, poz. 436). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny sprawy uwzględniony do orzekania przedstawia się następująco: Skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005r. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie kserokopii dokumentów z toczącego się postępowania administracyjnego na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 ia rt. 4, art. 6 ust. 1, pkt 2,3,4,10,13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 73, art. 74 § 2 , art. 77 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.), uchyliło postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2005r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało organowi pierwszej instancji zbadanie, czy wnoszący podanie jest stroną postępowania w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nadto organ winien zbadać, czy strona żądając wydania kopii dokumentów z akt sprawy wykazała istnienie ważnego interesu. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił jako dowód akta sprawy sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt (SA/Rz 914/05, którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] na okoliczność wykazania oceny prawnej wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2005r. o wydanie dokumentów z akt sprawy w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że stanowisko Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] jest rozstrzygnięciem załatwiającym wniosek skarżącego. Zatem odwołanie od takiej decyzji powinno być rozpatrzone we właściwym trybie. Przekształcenie przez Kolegium charakteru sprawy i przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z odmową wglądu do akt sprawy administracyjnej jest nieuzasadnione i stanowi naruszenie prawa. Dalej Sąd stwierdził, że objęte wnioskiem udostępnienie informacji mieści się w obszarze informacji publicznej, a stwierdzenie tego faktu nie przesądza jeszcze trybu udostępniania takich informacji, ale postępowanie wszczęte wnioskiem w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej winno być zakończone w trybie przewidzianym tą ustawą. Na skutek kasacyjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] września 2005r. rozpoznał ponownie wniosek W. I. z dnia [...] czerwca 2005r. i odmówił w trybie art., 73 k.p.a. udostępnienia kserokopii dokumentów z uwagi na fakt, że W. I. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 1613/9 położonej w N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2005r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wywiodło, że pismo z dnia [...] września 2005r. uznano za postanowienie o odmowie wydania kopii dokumentów w trybie art. 73 k.p.a., gdyż posiada konieczne elementy postanowienia wymienione w art. 124 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Rz 1056/05 oddalił skargę W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2007r. sygn. akt II OSK/1523/07 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2006r. z oceną prawną przedstawioną na wstępie niniejszego uzasadnienia. Punktem wyjścia oceny zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005. nr [...] po myśli art. 153 p.p.s.a. jest ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007r. sygn. akt II OSK/1523/06. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do dokonania oceny prawidłowości zakwalifikowania przez organ administracji publicznej żądania strony jako żądania udostępnienia akt administracyjnych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wiąże się z oceną prawidłowości zakwalifikowania przez organ odwoławczy pisma Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r. jako postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz charakteru prawnego wniesionego przez skarżącego zażalenia na powyższe pismo, mając na względzie specyfikę postępowania w spawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z kserokopii wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2005r. dołączonego do skargi jednoznacznie wynika, że skarżący domaga się wydania kserokopii dokumentów z toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. nr 1613/9 w miejscowości N. w formie kserokopii dokumentów na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o odstępie do informacji publicznej. Zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało niczym nieuzasadnionej zmiany żądania skarżącego w kierunku postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 k.p.a. w przedmiocie udostępniania stronie postępowania akt administracyjnych sprawy. Ocenę żądania danego podmiotu dokonuje organ administracji publicznej, jednakże organ samodzielnie nie może nadawać innej treści niż to wynika z wniosku strony, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania i wyznaczenia przedmiotu postępowania należy do strony. Nie oznacza to jednak, że każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania, prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Teza taka znajduje uzasadnienie w przepisie art. 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozpatrywane w formie decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący swoim wnioskiem domagał się udzielenia informacji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianych przez u.d.i.p. W art. 16 tej ustawy stwierdzono, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a. Zasadą jest więc, o ile żądana informacja jest informacją publiczną, udzielenie takiej informacji z wyłączeniem sytuacji uregulowanych w art. 16 u.d.i.p. Z treści zażalenia skarżącego jak i skargi do WSA w Rzeszowie jednoznacznie wynika, że skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej w określony sposób i o określonej treści. Zatem pismo Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r. nr [...] winno być uznane za decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, a zażalenie strony z dnia [...] października 2005r. potraktowane jako odwołanie od decyzji wydanej w trybie ustawy u.d.i.p. Błędną ocenę żądania wniosku i rozpoznanie w innym trybie niż uzasadnia to przedmiot sprawy Sąd uznał za naruszenia prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, tak zakwalifikowane przez SKO pismo Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r., gdyż rozstrzygnięcia obydwu instancji obarczone są taką samą wadą. Wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2006r. był również objęty kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na skutek skargi W. I. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II SA/Rz 914/06 dokonał oceny wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2005r., jak i rozstrzygnięć wydawanych przez Wójta Gminy oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w tym wyroku czyni zadość wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1523/06. Należy zauważyć, ze oceną prawną przez WSA w Rzeszowie został objęty ten sam wniosek strony z dnia [...] sierpnia 2005r. w trybie ustawy u.d.ip., co do którego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2007r. Z powyższego wynika, że aktualnie rozpoznając sprawę Sąd był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 maja 2006r. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd podzielił ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA z 18 maja 2006r. sygn. akt II SA/Rz 914/05 tak, co do określenia zakresu przedmiotowego sprawy oraz kontynuowania postępowania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W wyniku niniejszego wyroku powstała taka sytuacja, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zobligowane do rozpoznania odwołania W. I. z dnia [...] lipca 2005r. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r. (pismo) kierując się oceną prawną i wskazaniami dalszego prowadzenia postępowania zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II SA/Rz 914/05. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, gdyż taki wniosek nie został zawarty w skardze, ani w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] grudnia 2005r.