II SA/Rz 969/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. i M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących M. Z. i M. Z. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce nr 495/10 w miejscowości S., objętego zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia 5 sierpnia 2009 r. M. Z. i M. Z. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. Z. i M. Z. w dniu 5 sierpnia 2009 r. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy i o zamiarze użytkowania obiektu budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce nr 495/10 w miejscowości S. Z przedłożonego zawiadomienia wynikało, że inwestycja ta realizowana była na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Do zawiadomienia inwestorzy dołączyli kserokopię tej decyzji wraz z projektem budowlanym, a także: oświadczenie kierownika budowy z dnia 3 sierpnia 2009 r., kserokopię protokołu odbioru przewodów kominowych z dnia 17 czerwca 2009 r., nr [...], kserokopię protokołu odbioru technicznego instalacji elektrycznej obiektu z dnia 11 lipca 2009 r., oryginał dziennika budowy wydanego w dniu 15 listopada 2006 r., nr [...], opinię Starosty z dnia 10 marca 2009 r., nr [...] dotyczącą uzgadniania dokumentacji projektowej oraz inwentaryzację powykonawczą budynku wraz z przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej na działce 495/10. Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., opisaną na wstępie zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek ten został wykonany zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Po porównaniu projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą organ stwierdził, że budynek został usytuowany w odległości 7,0 m od granicy z działką nr 495/10 (prawdopodobnie w treści tej decyzji uczyniono oczywisty błąd, chodziło o działkę nr 495/2), mimo, że w projekcie zagospodarowania działki budynek był usytuowany w odległości 10,0 m od granicy z działką nr 495/2. W związku z tymi ustaleniami organ wskazał, że linia zabudowy wynikająca z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy "A." zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., została przekroczona o 3 m. Jednocześnie organ zmiany te zakwalifikował jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – określanej dalej w skrócie jako Upb). Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. Z. i M. Z. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zarzucili, że decyzja organu I instancji zgłaszająca sprzeciw została doręczona dopiero w dniu 8 września 2009 r. ich ojcu K. Z., co w ich opinii oznacza, że sprzeciw wniesiony został po wyznaczonym prawem terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy tj. dnia 5 sierpnia 2009 r. Na poparcie swoich argumentów powołali się na wywody zawarte w wyroku NSA OZ w Krakowie SA/Kr 965/02. Dodatkowo odnosząc się ustaleń organu zawartych w decyzji dotyczących przekroczenia linii zabudowy wskazali, że linia ta jest prawidłowa i zgodna z projektem zagospodarowania działki. W końcowej części odwołania wskazali, że uznając prawidłowość inwentaryzacji powykonawczej cofnęli ogrodzenie od strony drogi, tak, że obecnie szerokość pasa drogowego (działki 495/2) wynosi od 5,5 metra do 6,5 metra. WINB po rozpatrzeniu odwołania uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 54 Upb. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko NSA (aczkolwiek uzasadnienie decyzji nie zawiera przytoczenia szczegółów dotyczących orzeczenia lub orzeczeń, które organ miał na myśli), zgodnie z którym do wniesienia sprzeciwu stosuje się zasady określone w art. 57 § 5 k.p.a., w związku z tym termin 21 dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została w tym terminie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji liczony jest od dnia następującego po przedłożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, w niniejszej sprawie termin ten liczony był od dnia 6 sierpnia 2009 r. i termin na wniesienie sprzeciwu kończył się dnia 26 sierpnia 2009 r. Dalej WINB stwierdził, że decyzja organu I instancji została wysłana do M. Z. i M. Z. listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i z uwagi na nieobecność adresatów, przesyłki zostały awizowane i złożone w Urzędzie Pocztowym w T. w dniu 25 sierpnia 2009 r. na okres siedmiu dni, a następnie w dniu 8 września 2009 r. zostały one doręczone K. Z. tj. ojcu inwestorów. Organ doszedł do przekonania, że skoro decyzja zgłaszająca sprzeciw została awizowana w dniu 25 sierpnia 2009 r., w związku z tym została ona nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed dniem 26 sierpnia 2009 r., czyli przed upływem 21 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Na podstawie tych ustaleń stwierdził następnie, że termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany. Dalej powtórzył podobnie jak organ I instancji, że inwestorzy zlokalizowali budynek mieszkalny w zbliżeniu do granicy z działką nr 495/2, tj. niezgodnie z zatwierdzoną decyzją Starosty z dnia [...] października 2006 r., projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym, a więc z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Takie odstępstwa zaliczane są w ocenie organu do istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Upb. W konkluzji organ powołał się na treść art. 36a ust. 1 Upb, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie dopełnił tego obowiązku, dlatego w omawianym przypadku nastąpiło samowolne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym ustaleniem organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I Instancji było uzasadnione. Odnosząc się zaś do pozostałych argumentów odwołania, wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji nie mógł ich uwzględnić. Poruszając możliwość ewentualnego zalegalizowania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wyjaśnił, że będzie ona rozpatrywana w dalszym postępowaniu naprawczym przez organ I instancji. M. Z. i M. Z. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Do skarg dołączone zostały pełnomocnictwa z których wynikało, że skarżący ustanowili swojego ojca K. Z. pełnomocnikiem do występowania w ich imieniu przed Sądem w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli na wstępie stan faktyczny sprawy, a następnie odnosząc się do stanowiska WINB zarzucili rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Podnieśli, że w tej sprawie nie prowadzono żadnego postępowania co w ich ocenie wynika z całkowitego odsunięcia skarżących od wszelkiego udziału w nim. Skarżący zwrócili uwagę na prawidłowe usytuowanie obiektu, a w szczególności zapisy w projekcie zagospodarowania terenu opisujące linię zabudowy. Według nich budynek został usytuowany prawidłowo, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w której starosta określił odległość minimalną 8 m od krawędzi jezdni i odległość maksymalną 10 m od granicy działki. W związku z tym skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wobec niejednolitego określenia odległości usytuowania budynku w stosunku do drogi. Ponadto zarzucili WINB brak szczegółowego uzasadnienia, dlaczego odmawia uznania za dowód uprawnienia skarżących do usytuowania obiektu w odległości nie mniejszej jak 8 m od krawędzi jezdni położonej na działce nr 495/2 i nie większej jak 10 m od granicy tej działki. Zarzucili też rażące naruszenie prawa, poprzez uznanie, że art. 57 § 5 k.p.a. ma zastosowanie do normy prawa materialnego zawartej w art. 54 Upb przez przyjęcie, że datą zgłoszenia przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest data nadania tej decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 25 sierpnia 2009 r., a nie data doręczenia tj. dzień 8 września 2009 r. W końcowej części uzasadnienia skarżący wskazując na art. 110 k.p.a. podnieśli, że organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia stronie. Natomiast art. 57 § 2 k.p.a. powołany przez organ I instancji, w ich ocenie dotyczy wyłącznie terminów procesowych i to odnoszących się do stron postępowania, a nie organów administracji publicznej. Powołali się powtórnie jak w odwołaniu na stanowisko NSA OZ w Krakowie zawarte w wyroku o sygn. akt SA/Kr 965/02, do którego nie odniósł się organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 r., II SA/Rz 969/09 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 54 Upb, który określa, iż "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji". Zasadnicza kwestia, jaka wyłania się w przedmiotowej sprawie to rozstrzygnięcie, czy termin na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji – 21 dni – jest terminem prawa materialnego, czy też terminem, do którego stosuje się przepisy k.p.a. odnośnie obliczania terminów, a więc również art. 57 § 5 kodeksu dotyczący zachowania terminu, gdy przed jego upływem nadano pismo. W judykaturze stanowisko w tym zakresie nie jest jednolite, za pierwszym z tych poglądów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 12 grudnia 2008 r. II OSK 1588/07 (LEX nr 515983), w wyroku z 10 listopada 2006 r., II OSK 1318/05 (LEX nr 317407), WSA w Warszawie wyroku z 18 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 626/08 (LEX nr 508482) oraz NSA OZ w Krakowie w przywoływanym przez skarżących wyroku z 11 grudnia 2002 r., SA/Kr 965/02 (ONSA 2003/4/147). Odmienny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 13 marca 2007 r., II OSK 445/06 (LEX nr 341353), WSA w Poznaniu w wyroku z 4 listopada 2008 r., II SA/Po 181/08 (LEX nr 533177). Niezależnie od tej rozbieżności judykatury, zauważyć należy, że orzeczenia sądu wiążą w danej sprawie i nie stanowią w polskim porządku prawnym źródła prawa. Z tego względu nawet brak odniesienia się przez organ do treści przywoływanego przez skarżących w odwołaniu wyroku czy też wyłącznie werbalne wywodzenie przez organ o "stanowisku NSA", gdy WINB tego stanowiska nie przywołuje w sposób pozwalający na jego identyfikację, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia. W ocenie Sądu rozstrzygającego przedmiotową sprawę, termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy, ma charakter materialny. Oznacza to, że termin 21 dni od dnia wniesienia zawiadomienia na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem prekluzyjnym, jego bezskuteczny upływ, polegający na braku skutecznego doręczenia inwestorom decyzji sprzeciwiającej się możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, skutkuje wygaśnięciem uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania. Decyzja administracyjna wiąże dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Niesporne w tym zakresie dla stron są fakty, jeśli chodzi o datę doręczenia decyzji PINB, nastąpiło ono sposobem zastępczym – do rąk dorosłego domownika w trybie art. 43 k.p.a. – już po upływie terminu wskazanego w art. 54 Upb. W ocenie Sądu wolę sprzeciwienia się skuteczności zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy organ I instancji mógł skutecznie wyrazić najpóźniej do 26 sierpnia 2009 r., jeśli tego nie uczynił nie doręczając w tym terminie swojej decyzji, to takie uprawnienia organu do materialnoprawnego ukształtowania sytuacji prawnej inwestorów wygasło. Inwestorzy mieli prawo oczekiwać, że wobec milczenia właściwego organu, z momentem bezskutecznego upływu terminu na zgłoszenie sprzeciwu, mogą legalnie przystąpić do użytkowania obiektu. Warto w tym miejscu zauważyć, że inwestorowi, który przystąpiłby do użytkowania obiektu z naruszeniem normy art. 54 wymierza się karę, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Upb. Inwestor zatem nie może pozostawać w niepewności, co do tego, czy po upływie 21 dni od wniesienia zawiadomienia o zakończeniu budowy, jego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wobec braku doręczenia decyzji o sprzeciwie, nie spotka się z sankcją, skoro po tej dacie mógłby otrzymać taką decyzję nadaną np. w placówce pocztowej przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 54 Upb. W judykaturze zwraca się uwagę, że cechą właściwą decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, zaś formę uzewnętrznienia woli reguluje k.p.a. Od ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. reguły doręczenia decyzji nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08, ONSA 2009, nr 1, poz. 1, s. 36). Pogląd ten należy w całości przenieść na realia przedmiotowej sprawy. Przekonania Sądu o materialnoprawnym charakterze terminu dla zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 54 Upb nie zmienia fakt, że jest to termin stosunkowo krótki i może sprawiać organom nadzoru budowlanego kłopoty w jego dotrzymaniu. W tym zakresie warto zauważyć, że termin ten w okresie obowiązywania Upb był jeszcze krótszy. Początkowo po wejściu w życie Upb termin ten wynosił dni 14, zmiana w tym zakresie nastąpiła wskutek nowelizacji Upb na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Wydaje się, że wydłużenie tego terminu wychodzi naprzeciw obawom o niewydolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, co nie zwalnia tych organów od sprawnego rozważenia, czy nie zachodzi podstawa do zgłoszenia sprzeciwu. W realiach przedmiotowej sprawy inwestorzy zawiadomienie złożyli w dniu 5 sierpnia 2009 r., organ nie zwracał się o uzupełnienie dokumentów na zasadzie art. 57 ust. 4 Upb, uznał je zatem za kompletne i wystarczające do dokonania stosownej oceny przez siebie. Wydanie w tej sytuacji sprzeciwu dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r. wskazuje na niczym nieuzasadnioną zwłokę organu, co przy ocenie charakteru terminu prowadzi do wniosku o prawnej nieskuteczności sprzeciwu PINB. W tej sytuacji organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję I instancji, nie zaś utrzymywać ją w mocy. Oznacza to, że organ odwoławczy uchybił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 Upb, to zaś prowadzi do wniosku, że zostało naruszone prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), nakazując Sądowi uchylić zaskarżoną decyzję. Uzasadniało to z kolei uwzględnienie wniosku skarżących o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 Ppsa oraz o opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. Innego rodzaju zarzuty podniesione w skardze nie mają znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. O ile organ nadzoru budowlanego podtrzyma ocenę zrealizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia, to sprawa ta może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i nast. Upb.