II SA/Rz 975/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie spłaty zaległości alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójt Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. II SA/Rz 975/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi MR jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na rzecz KR MR. W jej podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 554, z późn. zm.). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismami z 4.11.2017 r. i 4.12 2017 r. MR zwrócił się do Wójta Gminy [...] o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazał, że problemy z realizacją zobowiązań alimentacyjnych pojawiły się po wypadku samochodowym, który skutkiem było długotrwałe leczenie oraz niezdolność do świadczenia pracy. Obecnie – jak podał – pojawiła się propozycja zatrudnienia w firmie transportowej, niemniej warunkiem podjęcia współpracy jest założenie własnej działalności gospodarczej. Wnioskodawca podniósł, że ciążące na nim zadłużenie alimentacyjne uniemożliwia otrzymanie kredytu na zakup samochodu, a w konsekwencji podjęcie pracy i spłatę zobowiązań alimentacyjnych. Przed Wójtem Gminy [...] toczyło się wspólne postępowanie zainicjowane tymi wnioskami, w którym decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], organ ten odmówił rozłożenia na raty zadłużenia skarżącego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz jego córek – KR MR w wysokości 50 262,49 zł oraz odsetek ustawowych w wysokości 25 425,73 zł. Organ I instancji podniósł, że rozłożenie należności na raty wysokości 50 zł miesięcznie spowodowałoby spłatę samej należności głównej przez 84 lata, zaś odsetek przez 43 lata. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, Wójt dokonał błędnych ustaleń w zakresie złożonej przez wnioskodawcę propozycji miesięcznej wysokości rat, bowiem – wbrew stanowisku organu I instancji – kwotę 50 zł wskazał on jako kwotę minimalną a nie maksymalną. Tym samym, zdaniem Kolegium, podjął próbę współpracy z organem celem spłaty zadłużenia w dogodnych dla obu stron ratach. W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. MR ponownie zwrócił się do organu I instancji o rozłożenie na raty całości zadłużenia alimentacyjnego oraz oświadczył, że rata zadłużenia, którą będzie mógł spłacać, to kwota od 50 do 100 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 10, art. 8b, art. 27 ust. 1 i 1a, art. 28 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Wójt Gminy [...]: I. umorzył postępowanie dotyczące rozłożenia na raty zadłużenia powstałego z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłaconej na rzecz KR MR; II. odmówił rozłożenia na raty w wysokości 50 – 100 zł miesięcznie zadłużenia w kwocie 50 262,49 zł wraz odsetkami, powstałego z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz KR MR; III. rozłożył na raty w wysokości 500 zł miesięcznie zadłużenie z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz KR MR w wysokości 50 262,49 zł, przy czym wskazał, ze odsetki ustawowe z opóźnienie należy naliczać do dnia spłaty całości świadczeń z funduszu alimentacyjnego; IV. ustalił układ ratalny zawierający 224 raty płatnicze, płatne każdorazowo do 15 dnia danego miesiąca, począwszy od 15 maja 2018 r. W motywach decyzji organ I instancji podał, że w skład czteroosobowej rodziny wnioskodawcy wchodzi jego żona – JK, jej syn – JK oraz córka wnioskodawcy i jego żony – MR. Łączny dochód rodziny wynosi około 2 924 zł miesięcznie, wnioskodawca nie jest w stanie podać miesięcznych kosztów utrzymania rodziny, a udokumentowane comiesięczne wydatki wynoszą około 200 zł. Zdaniem organu, wniosek skarżącego o rozłożenie zadłużenia w ratach wysokości 50 – 100 zł nie był możliwy do uwzględnienia, gdyż przy ratach w wysokości 50 zł skarżący spłacałby zadłużenie przez 127 lat, a przy ratach w wysokości 100 zł – przez 64 lata. Ponieważ wnioskodawca ma 47 lat zachodzi obawa, że przy takim rozwiązaniu nie dokona on nigdy spłaty ciążącego na nim zobowiązania. Uwzględnienie wniosku nie jest zatem korzystne z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż w taki sposób wnioskodawca nie dokona spłaty całości zadłużenia. Zachodzi natomiast podstawa do rozłożenia należności na raty w wysokości 500 zł miesięcznie, gdyż – w ocenie organu – jednorazowa spłata całości długu stanowiłaby zbyt duże obciążenie finansowe rodziny skarżącego i mogłaby negatywnie wpłynąć na jej sytuacje materialną. Z uwagi na niskie koszty utrzymania domu, po zapłacie raty do dyspozycji rodziny pozostanie kwota około 2 224 zł, a jak wskazał organ I instancji, kwota ta nie uwzględnia dochodu z prac dorywczych. Ponadto skarżący jako osoba bezrobotna winien zaktywizować się i rozpocząć poszukiwania pracy na własną rękę, a nie biernie czekać na oferty organu zatrudnienia. Podjęcie stałej i regularnej pracy z pewnością poprawi sytuację materialną zrodzimy i umożliwi spłatę zadłużenia alimentacyjnego. Odnosząc się natomiast do wniosku o umorzenie zaległości powstałych z tytułu wypłaconej dzieciom wnioskodawcy zaliczki alimentacyjnej organ I instancji podniósł, że postępowanie w tej części podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie znajdują bowiem zastosowania do zadłużenia powstałego z tytułu zaliczki alimentacyjnej, a jedynie do zadłużenia powstałego z tytułu świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym z funduszu alimentacyjnego. MR wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że jego żona nie będzie spłacać za niego zobowiązań alimentacyjnych, a on sam wyraża wolę uregulowania swoich zobowiązań, niemniej w miarę posiadanych przez niego możliwości finansowych. Podniósł, że organ wydal zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, gdyż wszystkie stałe opłaty, które ponosi rodzina, stanowią kwotę przewyższającą 500 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w opisywanej sprawie pozwala na ocenę aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej, zawodowej i finansowej odwołującego, która uzasadnia rozłożenie na raty należności alimentacyjnych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji oceniając istnienie przesłanki do rozłożenia należności na raty ocenił w sposób prawidłowy i kompleksowy sytuację dochodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy. W świetle prawidłowych ustaleń Wójta nie można zaś uznać, że sytuacja rodzinna lub zdrowotna wnioskodawcy nosi cechy sytuacji szczególnie ciężkiej, która uzasadniałaby przyjęcie, że wnioskodawca pozbawiony został realnych możliwości spłacenia zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji prawidłowo uznał, że dochód jakim dysponuje rodzina wnioskodawcy po uregulowaniu wszystkich stałych opłat umożliwi spłatę powstałego zadłużenia w ratach po 500 zł miesięcznie. Zwłaszcza, że odwołujący, pomimo istnienia po jego stronie schorzeń o charakterze przewlekłym, nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem częściowej bądź całkowitej niepełnosprawności do pracy, a zatem jego aktywizacja zawodowa jest możliwa. Brak dochodu nie jest zaś okoliczności szczególną, o ile przeszkodą do jego uzyskania nie są takie czynniki jak trwała niepełnosprawność, przewlekła choroba czy niedołężność z powodu wieku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję MR wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji rozpoznały złożony przez niego wniosek w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Do dochodu rodziny błędnie bowiem wliczyły świadczenie wychowawcze przyznane na rzecz córki skarżącego, które jest wyłącznym dochodem małoletniego, oraz alimenty, które od swojego ojca otrzymuje syn żony skarżącego, gdyż są to środki przeznaczone na jego utrzymanie. Skarżący podniósł, że w świetle powyższego jego rodzina dysponuje miesięcznym dochodem rzędu 1 550 zł miesięcznie, co daje około 400 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Podkreślił, że rodzina mieszka w stajni przerobionej na budynek mieszkalny, niewyposażonej w instalację kanalizacji sanitarnej i gazu, zaś sam skarżący nie posiada żadnego majątku, który mógłby zasilić jego dochody. Mając na uwadze powyższe skarżący podkreślił, że złożył wniosek o rozłożenie należności na raty, mimo że spełnia przesłanki do umorzenia całej należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 554, ze zm.) – dalej skrócie u.p.u.a., stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, umożliwia, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i rodzinnej. Organy administracji działające w niniejszej sprawie, stosując ten przepis i orzekając w przedmiocie rozłożenia na raty zadłużenia alimentacyjnego, objęły swoim rozstrzygnięciem wyłącznie zadłużenie skarżącego wynikające z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie uznały, że zadłużenie powstałe z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej nie jest objęte hipotezą art. 30 ust. 2 u.p.u.a., w odróżnieniu do art. 30 ust. 1 u.p.u.a., który wyraźnie odwołuje się do wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, i w tym zakresie umorzyły postępowanie. W ocenie Sądu organy dokonały błędnej interpretacji ww. przepisu. Stanowisko organów obu instancji oparte jest na wykładni językowej art. 30 ust. 2 u.p.u.a., który przewidując różne formy ulgi w spłacie zadłużenia (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty) i określając je jako powstałe "z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego", zdaniem organów, odnosi się wyłącznie do świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. W ocenie Sądu tego rodzaju interpretacja art. 30 ust. 2 u.p.u.a. w sposób nieuzasadniony i niezgodny z wolą ustawodawcy dyskryminuje dłużników ze względu na datę powstania zaległości alimentacyjnych. Należy przypomnieć, że fundusz alimentacyjny istniał jeszcze pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 45, poz. 200, ze zm.). Zarówno wtedy, jak i w czasie obowiązywania ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) istniały rozwiązania prawne odpowiadające regulacji obecnego art. 30 ust. 2 u.p.u.a., umożliwiające w szczególnie uzasadnionych wypadkach umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wcześniej był to art. 17 ustawy o funduszu alimentacyjnym i stanowiący jego kontynuację w nowej sytuacji prawnej art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dotyczące zarówno osób zobowiązanych do alimentów, jak i osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej takim przepisem był art. 16, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Zestawienie powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że do tej pory istniała możliwość umorzenia powstałych należności dłużnika alimentacyjnego ze względu na sytuację dochodową i życiową. W szczególności możliwość ta istniała pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli w czasie, w którym m. in. powstały zaległości alimentacyjne skarżącego. W tej sytuacji uprawnione jest stanowisko, że norma art. 30 ust. 2 u.p.u.a. pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21.11.2017 r., II SA/Rz 1090/17). Takie stanowisko zajął też NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1095/11, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), biorąc pod uwagę zarówno uregulowania prawne obowiązujące dotychczas, jak i art. 2 i 32 Konstytucji, zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Brak prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 u.p.u.a. spowodowałby, w ocenie NSA, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Uwzględniając zatem metody wykładni systemowej i celowościowej art. 30 ust. 2 u.p.u.a., Sąd uznał przyjętą przez organy obu instancji interpretację ww. przepisu za nieprawidłową, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez te organy decyzji. Niezależnie od tego wskazać należy, że rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 2 u.p.u.a. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W omawianym przepisie wskazano, że organ podejmując decyzję m. in. o rozłożeniu na raty zaległości alimentacyjnych uwzględnia nie tylko sytuację dochodową, ale i rodzinną zobowiązanego. Na sytuację dochodową zobowiązanego, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 21.10.2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07, (https://cbois.nsa.gov.pl), składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty długu i przyznanie takich ulg rzeczywiście uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Dokonywana przez organy ocena "sytuacji dochodowej i rodzinnej" dłużnika powinna zatem obejmować całokształt jego sytuacji osobistej, w tym uzyskiwane dochody, status materialny, stan zdrowia, sytuację życiową (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28.07.2011 r., II SA/Rz 358/11). W orzecznictwie zaznacza się też, że dla oceny przesłanek z art. 30 ust. 2 u.p.u.a. istotna jest nie tylko okoliczność, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości będzie mógł spłacać dług alimentacyjny (cyt. wyrok NSA z dnia 22.06.2016 r., I OSK 2429/14). Przekładając te rozważania na stan faktyczny sprawy i treść uzasadnienia wydanych decyzji, stwierdzić wypadnie, że organy orzekające w sprawie badając całokształt sytuacji życiowej skarżącego i oceniając jej wpływ na możliwości spłaty zadłużenia w ratach pominęły w tej ocenie pewne okoliczności. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, odnosząc się tym samym do zarzutów skargi, że dochody rodziny skarżącego obliczone zostały prawidłowo, z wliczeniem do nich świadczenia wychowawczego pobieranego an córkę MR oraz alimentów na rzecz JK, który wraz ze swoją matką oraz skarżącym i ich wspólną córką M tworzą rodzinę w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 1, 2 i 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ pominął jednakże okoliczność (co skarżący podniósł podczas rozprawy przed Sądem), że skarżący posiada jeszcze jedno dziecko – córkę O, wobec której również ma zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych. Trudno też zaakceptować wywody organu uznające problemy zdrowotne skarżącego za okoliczność pozostającą bez wpływu ma jego możliwości zarobkowe, skoro nie legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu okoliczności te wskazują na niepełną ocenę materiału dowodowego, nie obejmującą całokształtu okoliczności sprawy, co wskazuje na naruszenie w tym zakresie art. 80 k.p.a. Warto też odnotować, że skarżący deklaruje współpracę z organem w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji związanej ze spłatą znacznego długu z tytułu niewykonywania obowiązku alimentacyjnego. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ w myśl zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 9 i 13 § 1 k.p.a. i w dążeniu do takiego załatwienia sprawy, które będzie słuszne zarówno z punktu widzenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] obarczone są naruszeniem prawa materialnego – art. 30 ust. 2 u.p.u.a. poprzez błędną jego wykładnię, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co jak już wcześniej wskazano, uzasadnia uchylenie tychże decyzji. W prowadzonym postępowaniu naruszony został natomiast art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie Sądu znajduje oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.