II SA/Rz 978/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. z 8 października 2013 r., decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego hali magazynowej o konstrukcji hali namiotowej nietrwale związanej z gruntem na działce o nr ewid. 157/83, położonej przy ulicy K. w S. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. - Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podał, że w ponownym postępowaniu należy ustalić przy udziale inwestora, czy przedmiotowa hala objęta zgłoszeniem została rozebrana, czy w dalszym ciągu istnieje. Postanowieniem z [...] marca 2014 r., Starosta zobowiązał J. K. do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym o: - projekt zagospodarowania zawierający rozwiązania odprowadzenia wód opadowych oraz miejsc postojowych, - opinię geotechniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalizacji geotechnika, - oznaczenie robót budowlanych realizowanych w trybie zgłoszenia, - w terminie do 3 kwietnia 2014 r. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. K. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych – wykonanie hali magazynowej o konstrukcji hali namiotowej nietrwale związanej z gruntem na działce nr 157/83 położonej przy ulicy K. w S. W uzasadnieniu Starosta podał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest opracowany zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej P.b.), przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz będąc członkiem właściwej izby samorządu zawodowego i zawiera wymagane uzgodnienia, oświadczenia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz wymogami ochrony środowiska. Nadto projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor stosownym oświadczaniem potwierdził posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od tej decyzji "A." Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości i nie uwzględnienie wniosku, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, to organ winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Po bezskutecznym wezwaniu inwestora do usunięcia braków formalnych – w zależności od stadium postępowania w danej sprawie, należy pozostawić podanie bez rozpoznania lub umorzyć postępowanie administracyjne. Wobec tego niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy wniosek o wydanie pozwolenia jest niekompletny, m.in. gdy istnieje niespójność poszczególnych elementów wniosku o pozwolenie na budowę. W szczególności Wojewoda zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana bez zachowania ww. wymogów. W niniejszej sprawie występuje bowiem niespójność elementów wniosku o pozwolenie na budowę, tzn. zakres przedmiotowy inwestycji określony we wniosku o pozwoleniu na budowę, nie odpowiada zakresowi inwestycji objętej projektem budowlanym. We wniosku z 8 października 2013 r. inwestor podał, że inwestycja dotyczy budowy hali magazynowej o konstrukcji hali namiotowej nietrwale związanej z gruntem, zaś z projektu budowlanego wynika, ze inwestycja dotyczy budowy hali magazynowej przykanalika deszczowego oraz utwardzenia gruntu. W związku z tym należało wezwać inwestora do usunięcia rozbieżności miedzy treścią wniosku, a projektem budowlanym, zaś wydanie w tych warunkach pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o jej wadliwość. Starosta nie wywiązał się z obowiązku nałożonego art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i zatwierdził projekt budowlany, który jest niekompletny – niezgodny z wymogami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. J. K. reprezentowany przez radcę prawnego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody z [...] czerwca 2014 r. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 15 i art. 140 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kompetencja organu odwoławczego nie rozciąga się na tytuł do usuwania braków formalnych podania oraz błędne przyjęcie, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu podniesiono, że wszystkie braki wniosku, które Wojewoda dostrzegł w toku własnego postępowania mógł uzdrowić. Jego rolą było wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych podania (o ile takie dostrzegł, choć w ocenie skarżącego takowe nie istniały), a następnie, po ich usunięciu w terminie, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę definitywnie. Wojewoda naruszył więc kompetencję organu odwoławczego, wynikającą z art. 15 k.p.a. do załatwienia sprawy co do istoty. Nadto w sprawie nie zaszły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie istniał żaden "niewyjaśniony zakres pracy", po drugie inwestor nie miał obowiązku wskazywać we wniosku wszystkich inwestycji objętej projektem. Starosta nie rozpatrzył – wbrew ocenie Wojewody – sprawy z wniosku o innym przedmiocie niż przedmiot projektu. Po prostu wydał decyzję, która w zupełności wystarcza inwestorowi, a do wydania której Starosta był w pełni uprawniony na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. (w części dotyczącej hali). Dopiero w przyszłości inwestor rozważy, czy roboty objęte tym samym projektem będą przezeń prowadzone i będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania o pozwoleniu na ich właśnie budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Decyzja organu II instancji w żadnym akapicie nie odnosi się do podstawowego zarzutu odwołania, tj. naruszenia art. 28, 29 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 1 prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy dotyczy ona istniejącego obiektu, stanowi samowolę budowlaną oraz podlega rozbiórce, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Organ II instancji po myśli art. 140 k.p.a. winien był się do niego odnieść. Powinien był to uczynić rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia bowiem dopuszczalności prowadzenia postępowania w stanie faktycznym sprawy stanowiła jej kluczowy problem. Uchylanie się od zajęcia stanowiska w tym przedmiocie przez organ II instancji przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. De facto organ II instancji pozostawił otwartą kwestię "legalizacji" istniejącej wiaty za pomocą pozwolenia na budowę. Niewyjaśnienie tej kwestii, nie odniesienie się do niej jako koniecznej do wyjaśnienia przez organ I instancji (co do np. poczynienia ustaleń w kwestii dokonania rozbiórki budzi czy też brak konieczności takich ustaleń) przesądza o jej wadliwości. W świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej pr. bud., tymczasowe obiekty budowlane podlegają tym samym przepisom i restrykcjom co pozostałe obiekty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie zatem do przepisu art. 28ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 pr. bud. określono wyjątki od powyższej zasady. Jednym z nich jest przypadek wskazany w punkcie 12 tego przepisu, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektu podlega jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi. Cecha tymczasowości, o jakiej mowa w omawianym przepisie oznacza, iż obowiązkiem inwestora jest rozebranie przedmiotowego obiektu lub przeniesienie w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu. Należy stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Na gruncie przepisów prawa budowlanego nie ma zatem możliwości uzyskania takiej decyzji w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Tym samym nie jest dopuszczalne przedłużenie, w drodze uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, "legalności" posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud., jednak nierozebranego lub przeniesionego w inne miejsce w określonym terminie. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zmiany charakteru takiego obiektu z tymczasowego na "stały". Brak rozebrania lub przeniesienia takiego obiektu w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, prowadzi do przekształcenia go w obiekt, który wymagał pozwolenia na budowę. W konsekwencji, należy uznać że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi samowolę budowlaną. Prowadzi to do wniosku, że roboty budowlane w takich warunkach zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 pr. bud. wywołując skutek z art. 32 ust. 4 a pr. bud. Należy podkreślić, że inwestor we wniosku, o wydanie pozwolenia na budowę nie wspomniał w żadnym akapicie o rozbiórce istniejącej hali. Zawarte w art. 35 ust. 4 prawa budowlanego sformułowanie "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanego, w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr. bud. jest związany (nie ma żadnego luzu decyzyjnego) i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Nie wiadomo więc, czy wniosek ten dotyczy istniejącej hali, czy też inwestor miał zamiar rozebrania jej i dopiero potem ponownie zrealizowania na podstawie pozwolenia, już nie jako obiektu tymczasowego. Kwestię tę należy bezwzględnie wyjaśnić. Odnośnie zakresu i jasności wniosku Sąd podziela stanowisko Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Akta sprawy nie pozwalają na precyzyjne odczytanie jego treści. W niniejszej sprawie występuje bowiem niespójność elementów wniosku o pozwolenie na budowę, tzn. zakres przedmiotowy inwestycji określony we wniosku o pozwolenie na budowę, nie odpowiada zakresowi inwestycji objętej projektem budowlanym. We wniosku z dnia 08.10.2013 r. inwestor podał, że inwestycja dotyczy budowy hali magazynowej o konstrukcji hali namiotowej nietrwale związanej z gruntem, natomiast z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja dotyczy budowy hali magazynowej, przykanalika deszczowego oraz utwardzenia gruntu. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w jurysdykcji administracyjnej, zgodnie z którym, jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie podkreśla się w orzecznictwie, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, Lex nr 756037; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10 Lex nr 746927). Zaskarżona decyzja została poprzedzona postanowieniem z dnia [...].03.2014 r. nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu) o rozwiązanie dotyczące odprowadzenia wód opadowych oraz miejsc postojowych, opinię geotechniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalizacji geotechnika oraz oznaczenie robót budowlanych realizowanych w trybie zgłoszenia. Notabene organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy inwestor wywiązał się z nałożonych postanowieniem obowiązków. Kwestia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z [...].09.2013 r. Burmistrza Miasta [...] nr [...] jest więc wątpliwa. Decyzja ta bowiem w pkt 6d przewiduje konieczność zapewnienia miejsc postojowych dla użytkowników obiektu, a z treści projektu budowlanego wynika, iż "nie projektuje się miejsc postojowych, z uwagi na to, że obiekt będzie spełniał funkcję magazynu a utwardzenie przy obiekcie będzie wykorzystywane jako plac manewrowy". Decyzja o warunkach zabudowy precyzowała, że dojścia i dojazdy należy wykazać jako utwardzone (pkt 3.6. decyzji) W legendzie mapy do celów projektowych zaznaczono projektowane powierzchnie utwardzone, których w treści mapy brak. W aktach sprawy zalega projekt budowy elementu kanalizacji deszczowej, tj. przykanalika deszczowego datowany na luty 2014 r. Organ I instancji nie wyjaśnił czy jego budowa jest możliwa osobno i w jakim trybie. Wobec treści skargi bezsporne jest istnienie wadliwości projektu budowlanego stwierdzających w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dotyczy to następujących nieprawidłowości braku podpisu projektanta pod projektem, braku rzędnej poziomu posadzki i charakterystycznych rzędnych terenu, nieopisanie tekstu i nieponumerowanie stron. Wobec wcześniejszych rozważań oczywistym jest, że zakres postępowania konieczny do uzupełnienia w niniejszej sprawie wykracza w zasadniczy sposób poza granice wyznaczone treścią art. 134 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Prowadzenie postępowania dowodowego w koniecznym zakresie przez organ II instancji, w realiach sprawy naruszyłyby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest więc bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.