II SA/Rz 989/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. Z. i J. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji -postanawia- odrzucić skargę. II SA/Rz 989/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi S. Z. i J. Ś. jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejęcie udziału w prawie własności nieruchomości. Z uzasadnienia tej decyzji i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej 2KD-Z do terenów inwestycyjnych R.-D. - etap II". Na jej mocy nieruchomość oznaczona jako działka nr 565/2 o pow. 0,0803 ha położona w obr. [...] R. – P. przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto [...]. Kolejną decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent M. [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 56 169 zł za przejęcie na podstawie opisanej wyżej decyzji z [...] stycznia 2012 r. udziału 9/14 części w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 565/2, tj. na rzecz J. Ś. za udział 2/14 w wysokości 12 482 zł i na rzecz S. Z. za udział 7/14 w wysokości 43 687 zł (do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązana została Gmina M. [...] w terminie 14 dni licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna). Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent M. [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 565/2. Wskazał na złożony w tym zakresie przez S. P. wniosek, w którym powołał się on na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2017 r. [...] stwierdzające nabycie przez niego z dniem [...] grudnia 2006 r. w drodze zasiedzenia m.in. działki nr 565, która następnie uległa podziałowi i zmieniła oznaczenie na działki nr 565/1, 565/2 i 565/3. W ocenie Prezydenta fakt zasiedzenia nieruchomości stanowił istotną dla sprawy okoliczność faktyczną mogącą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, wypełniającą przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a. (zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Brak zachowania jednak przez wnioskodawcę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. uzasadniał odmowę jego wznowienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia S. P., Wojewoda postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie Prezydenta M. [...]. W związku z powziętymi w toku tego postępowania wątpliwościami co do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda zawiadomieniem z [...] maja 2018 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2013 r., a następnie wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r. - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. - stwierdził jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z jej art. 12 ust. 4, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wg natomiast ust. 4f tego artykułu, odszkodowanie za te nieruchomości przysługuje dotychczasowym jej właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do niej ograniczone prawo rzeczowe. Jak zaznaczył Wojewoda, wydając decyzję [...] sierpnia 2013 r. organ ustalił stan prawny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie księgi wieczystej, w której jako jej właściciel figurowała m.in. S. Z. w 7/14 części oraz J. Ś. w 2/14 części. Skoro jednak na podstawie w/w postanowienia SR w [...] z [...] października 2017 r. zostało stwierdzone jej nabycie przez S. P. z dniem [...] grudnia 2006 r. w drodze zasiedzenia, to zatem on w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej jako jedyny właściciel działki nr 565/2 był uprawniony do roszczenia odszkodowawczego. Postanowienie Sądu w sprawie zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, a zatem nie ma znaczenia, że zapadło ono w terminie późniejszym niż orzeczenie wywłaszczeniowe. W tych okolicznościach decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r. rażąco narusza prawo, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r. wniosły S. Z. i J. Ś., wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta M. [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr 565/2. Kwestionowanej decyzji zarzuciły naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez rozpatrzenie w sposób wybiórczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy, brak przedstawienia w decyzji w sposób wyczerpujący przesłanek którymi kierował się organ wydając decyzje i oparcie się wyłączenie na treści postanowienia SR w [...], 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r., bez dokładnego wyjaśnienia, na czym rażące naruszenie tego przepisu miałoby polegać, 3. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, tj. S. P., w sytuacji, gdy nie był on stroną postępowania [...], 4. art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca był podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w rozumieniu tego przepisu, 5. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie, gdy wynikająca z tych przepisów rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni każdego właściciela nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją świadczy na korzyść skarżącej. W uzasadnieniu skarżące podniosły dodatkowo zarzut dotyczący trybu wydania decyzji. Mianowicie organ wskazał tylko art. 156 K.p.a., zatem nie można ustalić, czy decyzję tę należy traktować jako wydaną w I czy II instancji. Zakwestionowały także zawarte w decyzji pouczenie co do trybu jej zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że przed merytorycznym rozpatrzeniem zasadności skargi Sąd z urzędu bada dopuszczalność jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, jeżeli przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, a ona sama zostanie wniesiona w terminie przez uprawniony podmiot oraz spełnia przewidziane przepisami wymagania formalne. Stwierdzenie braku którejś z tych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i skutkuje jej odrzuceniem. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Regulacje te korelują z unormowaniem zawartym w art. 15 K.p.a. formułującym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (z zastrzeżeniem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej). Istotą tej zasady jest, aby sprawa została dwukrotnie merytorycznie rozpatrzona przez organy administracji, co wiąże się m.in. z możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji (na skutek wniesionego przez stronę środka zaskarżenia) przez organ odwoławczy. Przedmiotem skargi S. Z. i J. Ś. jest decyzja Wojewody z [...] lipca 2018 r. stwierdzająca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2013 r. ustalającej na ich rzecz odszkodowanie za przejęcie przysługujących im udziałów w prawie własności nieruchomości. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Podkreślenia wymaga, że postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, że od decyzji wydanej w takim trybie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wg art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; ma mocy art. 52 § 3 P.p.s.a, jedynie sytuacji gdy stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa). W niniejszej sprawie właściwość Wojewody jako organu wyższego stopnia do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2013 r. nie budzi wątpliwości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2010 r. I OW 35/10, LEX nr 643338). Na mocy bowiem art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; w odniesieniu do dróg gminnych - w myśl art. 11a ust. 1 tej ustawy - jest to starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (należy przez niego rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, którym jest Prezydent M. [...]). Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję działał jednak jako organ I instancji. Od jego decyzji nie przysługiwała zatem skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, którymi w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie (art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a.); odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.). Skarga S. Z. i J. Ś. - wbrew wymogowi art. 52 § 1 P.p.s.a. - została wniesiona bez wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia. Skutkuje to brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania tej skargi, gdyż nie został spełniony formalny warunek jej wniesienia do sądu. Odmienne uznanie wiązałoby się z naruszeniem obowiązującej w tym zakresie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego skarga na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Bez wpływu na ocenę jej dopuszczalności pozostaje, że w zaskarżonej decyzji zawarto błędne pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego zamiast odwołania do organu wyższego stopnia, do którego to pouczenia zastosowały się skarżące (błąd w pouczeniu dotyczył także terminu do wniesienia skargi, którą wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie - art. 53 § 1 P.p.s.a.). Mimo że zgodnie z art. 112 K.p.a. "błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia", przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych (stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 27 lutego 1988 r. IV SA792/96). Mimo zatem że błędne pouczenie nie może skutecznie konwalidować w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązku wyczerpania ustawowego trybu do wniesienia skargi, nie oznacza to, że regulacja art. 112 K.p.a. nie ma już w tych okolicznościach żadnego znaczenia. Ma ona bowiem zastosowanie na gruncie postępowania administracyjnego przed orzekającymi w sprawie organami. Celem skutecznego wniesienia skargi skarżące powinny zatem najpierw wykorzystać przysługujący im tryb odwoławczy do organu wyższego stopnia względem Wojewody, wnosząc za jego pośrednictwem odwołanie od decyzji z [...] lipca 2018 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin - art. 58 § 1 i 2 K.p.a.). Dopiero decyzja jaka zapadnie w rezultacie rozpatrzenia odwołania może stać się ewentualnie przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Wobec odrzucenia skargi Sąd nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ubocznie tylko należy zwrócić uwagę, że w obrocie prawnym aktualnie pozostaje postanowienie Prezydenta M. [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w którym organ ten uznał fakt zasiedzenia nieruchomości jako wypełniający przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stwierdzając jednak brak zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania (postanowienie to utrzymał w mocy Wojewoda), a także objęta odrzuconą skargą decyzja Wojewody stwierdzająca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. w związku z uznaniem, że w wyniku zasiedzenia nieruchomości przez inną osobę skarżące nie były uprawnione do roszczenia odszkodowawczego. W kontekście ewentualnego kontynuowania postępowania administracyjnego zwraca uwagę na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym pogląd (por. m.in. wyroki NSA z 24 lipca 2018 r. II OSK 2132/16 - LEX nr 2531085 i z 18 kwietnia 2018 r. I OSK 1340/16 - LEX nr 2506475), że przewidziane w K.p.a. tryby nadzwyczajne oparte są na zasadzie niekonkurencyjności (nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie) i nie jest dopuszczalne, aby którakolwiek z podstaw wznowienia mogła jednocześnie stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności.