II SA/Rz 993/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza nr [....] z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] ustalającą na wniosek R. F. ( dalej: "Skarżącego") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. 1450 położonej w miejscowości U. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), art.7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 2 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza ustalająca warunki zabudowy została wydana po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] poprzedniej decyzji Burmistrza i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję wskazało, że znajdująca się w aktach, a będąca podstawą wydania decyzji, analiza urbanistyczna zawiera tylko ogólne zapisy w zakresie rodzaju zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym (kontynuacji funkcji), w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek (intensywność wykorzystania terenu), w zakresie szerokości elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk, czy w zakresie geometrii dachów. Na podstawie tej analizy nie sposób ustalić, które budynki, na których działkach położone, stanowiły przedmiot analizy, dały podstawę do ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Kwestii tych nie wyjaśniło również sporządzone uzasadnienie, co uniemożliwiało organowi odwoławczemu kontrolę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając ponownie, wskazaną na wstępie decyzją, decyzję Burmistrza , stwierdziło, że kwestie te nadal pozostały niewyjaśnione. Sporządzona analiza nie różni się od sporządzonej poprzednio, w dalszym ciągu nie wyjaśniono w jaki sposób zostały obliczone określone parametry. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym od 10,7 % do 17,8 %, a dla działki objętej wnioskiem 26 %, w decyzji zaś określono go do 35 %, nie uzasadniając przyjętej wielkości. Wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi około 2,8 m do około 6m, w decyzji wysokość głównej kalenicy dachu ustalono na - nie więcej niż 8 m. Szerokość elewacji według obszaru analizowanego wynosi od 4 m do 6 m., w decyzji ponownie bez uzasadnienia przyjęto 7 m. W ocenie organu odwoławczego ani zebrany w sprawie materiał dowodowy, ani też uzasadnienie decyzji nie wyjaśniało powyższych wątpliwości, co skutkować musiało uchyleniem decyzji, jako niepoddającej się kontroli organu. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. F. W jego ocenie wyniki analizy z załącznikiem graficznym jednoznacznie odzwierciedlają charakter i skalę inwestycji. Zachowano zasadę dobrego sąsiedztwa, zaproponowane rozwiązania techniczne – poprawią stan istniejącej zabudowy i nie będą ograniczać w przyszłości zastanego sposobu użytkowania terenu. Nowopowstała zabudowa będzie mogła bezkolizyjnie i obiektywnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy. Wniesione odwołania są, jego zdaniem, skutkiem zadawnionych sporów sąsiedzkich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2520/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. II SA/Rz 165/13 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia tegoż organu. Wydana na podstawie ww. przepisu decyzja organu odwoławczego nazywana jest decyzją kasacyjną i dopuszczalna jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Granice stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wyznacza art. 136 k.p.a., który uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia, również z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.), podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd stwierdza, że wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenia przepisów postępowania nie spełniały przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Przyczyną wydania przez SKO decyzji kasacyjnej było przede wszystkim naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem i w związku z tym niewyjaśnienie należycie stanu faktycznego sprawy z obrazą przepisów k.p.a. Rozporządzenie, którego zdaniem SKO przepisy zostały naruszone, stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydany na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy (u.p.z.p.), co należy mieć na uwadze dokonując wykładni tych przepisów i zakres ich zastosowania w świetle przepisów rangi ustawowej, a w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej, że w ocenie SKO zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy nie spełnia kryteriów z art. 61 ustawy (u.p.z.p.), gdyż błędnie lub dowolnie określono w niej parametry, o których mowa w rozporządzeniu. Należy podkreślić, że wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek (w:) A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Przepisy prawa administracyjnego materialnego zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące własności oraz hierarchię aktów prawnych (źródeł prawa), należy dokonywać oceny prawnej zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy aktu podustawowego (rozporządzenia), których rozumienie (wykładnia) nie może rozszerzać, ani zawężać "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania" (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). W omawianej sprawie takie upoważnienie zostało zamieszczone w ust. 6 i 7 art. 61 u.p.z.p. i ocena wykonania tej delegacji ustawowej przez właściwego ministra, nie może nie być brana pod uwagę przez organ przy orzekaniu (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż przepisy rozporządzenia jako aktu podustawowego nie mogą być rozumiane sprzecznie z postanowieniami ustawy. SKO stwierdziło w kontrolowanej decyzji, że ani analiza, ani wyniki tej analizy, ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w dalszym ciągu nie zawierają wyjaśnienia, w jaki sposób zostały wyliczone poszczególne parametry budynku, który ma powstać po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku istniejącego. O tym, jaką inwestycję chce zrealizować inwestor decyduje on sam we wniosku o warunki zabudowy, a nie organy orzekające w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Postępowanie dowodowe, w tym analiza urbanistyczna, mają na celu zbadanie czy dopuszczalna (możliwa) jest zabudowa określonego rodzaju, czy spełnione są warunki z art. 61 u.p.z.p. SKO zarzuciło sporządzonej analizie urbanistycznej, że granice obszaru objętego analizą wyznaczono w odległości ok. 70 m od granic działki objętej wnioskiem, mimo że – przy uwzględnieniu szerokości frontu działki, dopuszczalne było przyjęcie ich w odległości 50 m. Kolegium nie ma racji stwierdzając, że niedopuszczalne było takie wyznaczenie obszaru analizowanego – pozwala na to wprost § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew stanowisku Kolegium analiza urbanistyczna zawiera informacje o budynkach, które były poddane analizie (str. 3 analizy urbanistycznej z dnia 27 stycznia 2015 r. – k. 31). Wprost w niej stwierdzono, że "przedmiotem analizy objęto budynki na działkach sąsiednich o nr ew. 1451, nr 1449, nr 1448, nr 1447, nr 1433, nr 1432 i w szerszym zakresie nr 1429 i nr 1431 – w załączeniu dokumentacja fotograficzna". Zgodnie z § 5 rozporządzenia: 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskaźnik istniejącej zabudowy na działce inwestora przekracza średnie wartości na sąsiednich działkach (10,7 – 17,8 %) i wynosi 26 %. Przepisy rozporządzenia nakazywały ustalenie wskaźnika nowej zabudowy czyli planowanej dopiero przez inwestora. Wskaźnik ten ustalono w wynikach analizy i decyzji I instancji (k. 36) przy uwzględnieniu już istniejącej zabudowy i określono jako nie większy niż 35 %. Uszło uwadze SKO, że planowana inwestycja ma polegać na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego już budynku, która jest uzasadnieniem dla przyjęcia innego niż średni wskaźnika zabudowy - § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji organu I instancji ustalono ją do 7 m, przy wielkościach w obszarze analizowanym od 2,8 do ok. 6 m. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji i parametry istniejącego już budynku, rygoryzm SKO w ocenie tego parametru jest nadmierny, zwłaszcza wobec treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. W przypadku istotnych wątpliwości w tym zakresie SKO po myśli art. 136 k.p.a. mogło prowadzić postępowanie dowodowe z uzupełniającej analizy urbanistycznej. Uzupełnienie jej w takim zakresie, tj. przyczyn, dla których przyjęto taką, a nie inną wielkość górnej granicy elewacji frontowej – nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To samo dotyczy ustalonego w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki – nie mniejszej niż 45 %. Wynika on z wyników analizy bez bliższego uzasadnienia. Co do szerokości elewacji frontowej to z wniosku wynika, że w stosunku do istniejącej elewacji frontowej różnica polega na dobudowie wiatrołapu od strony wschodniej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia: 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Istniejąca na sąsiednich działkach szerokość elewacji frontowej oscyluje w granicach od ok. 4 m do ok. 6 m. Zdaniem Sądu przyjęcie maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 7 m, mieści się w wymogach wynikających z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jak już wspomniano wyżej – jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie można wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1134/11). Zasadniczo przyjęcie tak określonych podstawowych parametrów inwestycji – jak w niniejszej sprawie - oznacza, że są to maksymalne, nieprzekraczalne wartości. Takie określenie parametrów nowej zabudowy nie jest naruszeniem prawa, pozwalającym na eliminację z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Pogląd o dopuszczalności takiego formułowania parametrów nowej zabudowy wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Z uzasadnienia ww. wyroku, w pełni podzielanego przez skład orzekający w tej sprawie, wynika, iż: "określenie szerokości elewacji frontowej do 19 m" oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie "do 9 m", jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p". Reasumując, wskazywane w kontrolowanej decyzji istotne naruszenie przepisów prawa materialnego w decyzji organu I instancji nie miało miejsca. W szczególności nie można mówić z całą pewnością o naruszeniu art. 61 u.p.z.p., w sytuacji, gdy istnieją tylko wątpliwości co do treści niektórych wskaźników nowej zabudowy ewentualnie wyłączenie ich maksymalnego charakteru. Postępowanie dowodowe w takim zakresie jest możliwe po myśli art. 136 K.p.a. Rozbudowane zarzuty naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji w kontrolowanej decyzji nie potwierdziły się. Istotne w sprawie okoliczności zostały już przez organ I instancji prawidłowo ustalone. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia poprzez błędną ich interpretację w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.