II SA/Rz 997/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.B. na propozycję warunków zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Przedmiotem skargi K.B. jest propozycja pracy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej określanego jako: "DIAS"), którą skarżąca traktuje jako "czynność lub akt" z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej określanej jako: "P.p.s.a."). Skarżąca zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w 1990 r. W okresie od marca 2006 r. do lutego 2017 r. pełniła służbę w Wydziale Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji Izby Celnej w [...], na stanowisku eksperta Służby Celnej, w stopniu komisarza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. K.B. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemną propozycję pracy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej jako: "ustawa Przepisy wprowadzające"), określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na stanowisku Starszy Ekspert Skarbowy w Dziale Kontroli Wewnętrznej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zaproponowane warunki zatrudnienia miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżąca traktując w/w propozycję zatrudnienia, jako jednoczesną decyzję o zwolnieniu jej ze służby w dniu 31 maja 2017 r. wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w którym domagała się uchylenia przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji pozostawienie jej statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Otrzymała jednak odpowiedź, że złożona jej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, zatem nie przysługuje od niej odwołanie. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że w/w propozycję zatrudnienia przyjmuje. Podniosła jednak, że została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, działając pod silnym przymusem ekonomicznym i prawnym, niemniej cały czas kwestionuje jej zasadność. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2017 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na złożoną jej propozycję pracy, wnosząc o potraktowanie jej jako innej czynności lub aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz w dalszej kolejności o jej uchylenie. Zaskarżonej propozycji zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle ustawy Przepisy wprowadzające, tj. poprzez naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 w/w ustawy, naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktycznie zwolnienie skarżącej ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek, a także niekonstytucyjność poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Skarżąca zaznaczyła, że z daleko idącej ostrożności procesowej – na wypadek gdyby Sąd uznał, że ogólnie możliwe było składanie funkcjonariuszowi propozycji pracy – podnosi, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby, z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające powinno prowadzić do przedstawienia jej propozycji służby. Zaznaczyła również, że gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że stanowi ona decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w sentencji wyroku i uzasadnieniu, jako że takie wyraźne stwierdzenie również może mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki. W uzasadnieniu skargi K.B. odwołując się do literatury i orzecznictwa dowodziła, że skoro złożona jej pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, to musi zatem stanowić inną czynność bądź akt opisane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podniosła, że niezależnie od podjętej przez nią decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia w/w propozycji, ta każdorazowo pozbawia ją statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. Zdaniem skarżącej ustawa Przepisy wprowadzające w ogóle nie przewiduje możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie wobec braku w przedmiotowej sprawie właściwości sądu administracyjnego, a jak wskazał - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. W ocenie DIAS, by móc zakwalifikować dany akt lub czynność jako przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą one mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny. Tymczasem przedkładane propozycje nie mają charakteru aktu administracyjnego zewnętrznego, gdyż w opisywanej sprawie zachodzi relacja zależności służbowej. Ponadto propozycje zatrudnienia nie ustalają, nie stwierdzają ani nie potwierdzają uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika. Postępowanie, w którym organ wręcza propozycję służby lub propozycję pracy nie ma charakteru administracyjnego, lecz jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym. Podał, iż brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącą propozycji pełnienia służby, a tym samym brak jest podstaw do stawiania tezy, że w związku z nieprzedłożeniem takiej propozycji organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. Nadto wskazał, że przepisy nie przesądzają o charakterze propozycji, jaką winien skarżącemu złożyć DIAS, a użyte przez ustawodawcę sformułowanie "odpowiednio" ma na celu jedynie rozróżnienie rodzajów stosunków – służbowego i pracy, jakie łączą funkcjonariuszy i pracowników z pracodawcą i rozróżnienie reżimów prawnych, odpowiadających temu rozróżnieniu. Zdaniem organu, ustawa Przepisy wprowadzające stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do unormowań zawartych w pragmatykach służbowych, dając możliwość przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy i nie przewidując jednocześnie jakiejkolwiek formy weryfikacji złożonej propozycji pracy. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2017 r. skarżąca podniosła, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów powszechnych oraz z uwagi na fakt, iż sprawa dotyczy praw i obowiązków funkcjonariusza, do jej rozpoznania właściwy jest sąd administracyjny. Pozwy składane w tym przedmiocie przez funkcjonariuszy do sądów powszechnych zostały bowiem odrzucone, względnie przekazane według właściwości sądom administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest ocena jej dopuszczalności. W tym zakresie sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do jej odrzucenia, wskazanych w art. 58 § 1 P.p.s.a., w tym zwłaszcza, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 2 P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 P.p.s.a. Przepisy P.p.s.a. zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi, złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu w/w pismo nie może być zakwalifikowane jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, tak jak o to wywodzi skarżąca. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 wskazanej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 tej ustawy. Natomiast przyjęcie propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, skutkuje przekształceniem odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej z dniem określonym w propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Mając na uwadze powyższe przepisy, należy stwierdzić, że do przekształcenia stosunku służbowego skarżącej w umowny stosunek pracy doszło na podstawie stosownego oświadczenia, jakie złożyła skarżąca. Przedłożone K.B. pismo stanowiło w swej istocie jedynie propozycję zatrudnienia, pozostawiając skarżącej swobodę odnośnie decyzji o przyjęciu bądź odmowie jej przyjęcia. Przedkładając taką propozycję organ nie kształtował w sposób jednostronny, niezależnie od woli skarżącej, jej praw i obowiązków. Zdaniem Sądu taka propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, (por. postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II SAB/Rz 88/17 oraz sygn. II SAB/Rz 180/17 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również nie stanowi ona innej czynności bądź aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może mieć charakteru decyzji ani postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) musi zostać skierowana do zindywidualizowanego podmiotu, 4) musi mieć charakter publicznoprawny, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, gdzie o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, Wolters Kluwer 2016, Komentarz do art. 3). Zdaniem Sądu przedłożona skarżącej propozycja pracy nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazuje na to zarówno treść samego pisma, jak i przepisy prawa na podstawie, których została ona wydana (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające). Przede wszystkim należy zauważyć, że pismo to nie miało władczego charakteru. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedkładając skarżącej w/w propozycję nie przesądził w sposób jednostronny o jej uprawnieniach bądź obowiązkach. To od woli samej skarżącej zależało, czy złożoną jej propozycję przyjmie, czy też odmówi jej przyjęcia. Skarżąca zatem nie była związana działaniem organu. Sama propozycja zatrudnienia nie wywoływała dla skarżącej jeszcze żadnych skutków prawnych, nie konkretyzowała jej praw bądź obowiązków. Dopiero zachowanie skarżącej odnośnie przedstawionej propozycji (w tym wypadku jej przyjęcie) pociągnęło za sobą określone w przepisach prawa skutki dla skarżącej (przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy – art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Tak więc złożona skarżącej propozycja samoistnie nie przesądzała jeszcze o żadnych uprawnieniach czy obowiązkach skarżącej. Zaś akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to akt bądź czynność, które powinny ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Przedstawiona skarżącej propozycja nie rozstrzygała żadnej sprawy, ani też nie kończyła w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Takie stanowisko znajduje także poparcie w zapadłych dotychczas orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. uzasadnienie postanowienia z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2587/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Skarżąca powyższą propozycję przyjęła, nie ma więc potrzeby aby Sąd analizował ewentualne konsekwencje odmowy jej przyjęcia. Wobec tego, co zostało wskazane, w myśl art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, stosunek służbowy skarżącej przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy, a podstawą tego było oświadczenie skarżącej o przyjęciu złożonej jej propozycji. Należy również zauważyć, że skarżąca po przyjęciu propozycji zatrudnienia nie jest już uprawniona do skorzystania z art. 276 ustawy o KAS, który przewiduje administracyjną drogę postępowania tylko dla pewnej kategorii sporów funkcjonariuszy wynikłych ze zmian dotyczących stosunku służbowego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis ten dotyczy jedynie pewnej ściśle wyznaczonej kategorii sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, bowiem w pozostałych sprawach w myśl przepisu art. 277 ustawy o KAS właściwy będzie sąd powszechny z zakresu prawa pracy. Powyższe wynika z zasady domniemania właściwości sądów powszechnych, wyrażonej w art. 177 Konstytucji RP i jest analogiczne do obowiązujących uprzednio w tym przedmiocie postanowień uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.). Uwzględniając powyższe, skargę należało odrzucić wobec braku w sprawie niniejszej kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.