II SA/Rz 997/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. W. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I.W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku. We wniosku z dnia 24 listopada 2017r. wnosząca dokonała "zawiadomienia o dokonaniu samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego", którego właścicielem jest J.M. i D.M. położonego na terenie działki nr 2322 obr. [....] przy ul. [...] w R., stanowiącej własność wyżej wymienionych, a częściowo na terenie działki nr 2323/1 obr. [...] przy ul. [...] w R., stanowiącej własność S.M. i I.M. – D. jednocześnie wskazując, że przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny pod sygnaturą akt [...] toczy się postępowanie sądowe o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nr 2323/1 z wniosku J.M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], dalej "PINB" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 2322 i 2323/1 obr. [...] przy ul. [...] w R. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 2322 i 2323/1 wskazując, że wydanie decyzji będzie możliwe dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie stwierdzenie zasiedzenia działki nr 2323/1. Na postanowienie zażalenie wniosła I.W. zarzucając błędne przyjęcie, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie będzie możliwe dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez sąd, oraz błędne uznanie, że spełniona została przesłanka do zawieszenia postępowania, podczas gdy wydanie przez organ decyzji nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia działki, na której inwestor samowolnie zrealizował inwestycję budowlaną - co doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie podjął wszelkie czynności dowodowe do ustalenia, czy inwestor posiadał zarówno w dacie dokonania samowoli budowlanej i obecnie prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniosła, że inwestor J. M. w momencie przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie zmieni tego faktu rozstrzygniecie przez Sąd Rejonowy w [....] sprawy o zasiedzenie działki nr 2323/1, która nieprzerwanie od 15 marca 1974r. jest własnością skarżącej I.W. oraz S.M. Zaznaczyła, że stwierdzenie zasiedzenia nie ma wpływu na ocenę istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie budowy budynku. WINB działając na podstawie art.138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018r. Wyjaśnił, że podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania określa art. 97 § 1 pkt 1 - 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie w toku postępowania jednej z okoliczności wskazanych w punktach od 1 do 4 ww. przepisu powoduje obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej, bez konieczności składania przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przyjmuje się, że zagadnienie wstępne.to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Odnosząc ten przepis do przedmiotowej sprawy i wskazanych przyczyn zawieszenia postępowania, nie stanowi wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie zasiedzenia działki nr 2323/1 obr. [....] w R., na której w części usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny będący przedmiotem postępowania, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym tego budynku. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że pod sygnaturą akt [...] toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny ul. [...] w sprawie z wniosku J.M. z udziałem S.M., I.W., D.M. o zasiedzenie. Zasiedzenie jest jedną z form nabycia prawa własności. Kwestia przekształceń własnościowych i nabycie własności nieruchomości nr 2323/1 przez J.M. i D.M. w drodze zasiedzenia, będzie miała znaczenia w zakresie posiadania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Tym samym rozstrzygnięcie ww. postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Sprawa własności działki nr 2323/1, której przesądzenie w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia, jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratywny, rejestrujący stan prawny istniejący obiektywnie z mocy Ustawowych przesłanek. Tymi przesłankami są: samoistne posiadanie oraz określony upływ czasu (art. 172 k.c.). Postanowienie sądu w tym przedmiocie stanowi ułatwienie w dowodzeniu nabycia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I.W. reprezentowana przez profesjopnanego pełnomocnika zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie będzie możliwe dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny i błędne uznanie przez organ, iż spełniona została przesłanka do zawieszenia postępowania, podczas, gdy wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w niniejszej sprawie nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia działki, na której inwestor samowolnie zrealizował inwestycję budowlaną- co doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, - obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przekonania skarżonego organu, iż należy utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oraz brak ustalenia przez organ II instancji związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonych postanowień obu organów administracji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej nie można przyjąć, iż rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie zasiedzenia działki nr 2323/1 stanowi zagadnienie wstępne w sprawie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego nie byłoby możliwe dalsze prowadzenie postępowania. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia a obowiązkiem organu jest rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. W niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania zapadło bez podjęcia przez organ administracyjny czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim zanim organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie podjął wszelkie czynności dowodowe do ustalenia, czy inwestor posiadał zarówno w dacie dokonania samowoli budowlanej i obecnie prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właścicielami działki ewidencyjnej o numerze 2323/1, na której J.M. oraz D.M. wybudowali budynek mieszkalny bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę są I.W. oraz uczestnik S.M. nieprzerwanie od 15 marca 1974 r. Inwestor J.M. w momencie przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie dysponował tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zmieni tego tu rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy o stwierdzenie zasiedzenia działki nr 2323/1. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia PINB. Popełnione w tym zakresie uchybienie organu II instancji ma jednocześnie oczywisty wpływ na wynik sprawy, skoro w następstwie wydania zaskarżonego postanowienia utrzymano w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania, które to postępowanie w tej sytuacji - zamiast się toczyć - spoczywa, co wprost narusza interes Skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ulega zawieszeniu. Podkreślić trzeba, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak również NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1698/07 Lex Omega nr 489631). W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji nieprawidłowo przyjęły istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB w dla Miasta [...] dotyczącej legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr 2322, 2323/1 obr.[....] przy ul. [...] w R., a sprawą o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nr 2323/1 z wniosku J.M. toczącą się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny pod sygnaturą akt [...]. Stanowisko organów, że postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w sprawie samowoli budowlanej popełnionej na tej samej nieruchomości jest błędne. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić trzeba, że to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, a więc nie ma też podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem kwestia własności nieruchomości może być przesądzająca dla uznania czy inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej dysponując/ bądź nie/ prawem do zabudowy nieruchomości, nie jest to jednak zagadnienie bez którego podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanej nie jest możliwe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2274/10, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1234/08, Lex Omega nr 552842). W tych orzeczeniach podkreślono, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "a", art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2872/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zapadłym na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego stwierdzając, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z daty wykonywania robót budowlanych, nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia części działki a tym bardziej sprawy o przywrócenie posiadania nieruchomości, na której inwestor samowolnie zrealizował obiekt budowlany. W momencie przystąpienia do wykonania robót powinien dysponować on tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z przedstawioną powyżej interpretacją art. 97 § 1 pkt 4 kpa w powiązaniu z przepisami regulującymi kwestię legalizacji samowoli budowlanej, za zasadny należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ wszystkie istotne i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego okoliczności zostały w kontrolowanym postępowaniu ustalone. Jednakże błędna wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 kpa zaważyła na zastosowaniu w niniejszej sprawie tej regulacji prawnej, chociaż w istocie brak było podstaw do subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy pod ten przepis. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji jako wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, czyli z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy podlegają uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w pkt II sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a