II SA/Rz 998/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania H. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o odmowie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 98.697zł na rozbiórkę i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. G. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.), odmówił H. S. udzielania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 98.697zł na rozbiórkę i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. G. W obszernym odwołaniu H. S., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie zasiłku celowego w kwocie 98.697zł na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy przedmiotowego domu mieszkalnego; alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 2 i 87 Konstytucji, przez bezprawne pozbawienie odwołującej się prawa do zasiłku celowego, art. 40 ust. 2, 3, art. 101, art. 106 ust. 1, 4 i art. 110 ust. 7 u.p.s., poprzez uznanie, że stronie nie należy się zasiłek celowy na rozbiórkę i odbudowę domu, art. 7 i 8 k.p.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego z materiałem dowodowym sprawy. Odwołująca potwierdziła, że jej matce Z. B. został wypłacony zasiłek w kwocie 100.000 zł, który został przeznaczony na zakup nowego lokalu, a nie na remont domu. Podniosła, że nie jest w stanie pokryć kosztów rozbiórki zalanego budynku. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że H. S. wystąpiła o wypłatę brakującej części zasiłku celowego należnego na skutek powodzi, w związku z zalaniem budynku położonego w T., przy ulicy G. Tymczasem budynek ten został już objęty pomocą w kwocie 100.000 zł, przekazaną na rzecz Z. B. (matce H. S.). Na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawczyni wraz z dwoma synami zamieszkuje w T., przy ulicy W. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że budynek mieszkalny (przy ulicy G.), który uległ zalaniu, nie był dla skarżącej i jej rodziny miejscem faktycznego zamieszkania, ani miejscem stałego pobytu oraz centrum życia. W tej sytuacji nie można uznać, że wystąpił brak możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej strony, gdyż ta realizowana była przez rodzinę wnioskodawczyni w budynku mieszkalnym przy ulicy W. w T., która to okoliczność odwołująca potwierdziła. Budynek ten również uległ zalaniu, zaś stronie z uwagi na to zdarzenie, została udzielona odrębna pomoc finansowa na remont. W sytuacji natomiast, gdy zalaniu ulegną dwa lub więcej budynków połączonych tą samą osobą właściciela, pomoc finansowa ze środków budżetu państwa przypada na budynek, w którym uprawniona osoba (rodzina) faktycznie zamieszkuje i prowadzi w nim gospodarstwo domowe. Reasumując Kolegium stwierdziło, że pomoc osobom poszkodowanym powodzią winna zostać kierowana przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie, gdyż to one poniosły największe straty wskutek działania żywiołu. W skardze na powyższą decyzję H. S. – reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, zarzuciła naruszenie art. 2 i art.87 Konstytucji RP, rażące naruszenie art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 101 i art. 106 ust. 1 i 4, a także art. 110 ust. 7 u.p.s., ja również art. 7 i art. 8 k.p.a. i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności decyzji w całości, z racji zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., przy zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że są pozbawione zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy przyznania H. S. zasiłku celowego w łącznej kwocie 100 tys. zł, na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. ul. W., który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju-czerwca 2010 r. /decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. – k.15, 16 akt adm./. Nie jest kwestionowane również, że w czasie powodzi 2010 r. uległ zniszczeniu i został zakwalifikowany do rozbiórki budynek położony w T. przy ul. G. /decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]/. Z akt administracyjnych wynika również, że w dniu 20 sierpnia 2010 r. H. S. złożyła w organie oświadczenie, zgodnie z którym, jako jedyna właścicielka budynku mieszkalnego przy ul. G. w T., w którym mieszka Z. B. /matka skarżącej/, zrzekła się na jej rzecz prawa do pomocy finansowej /oświadczenie k.13 akt adm./. W związku z tym Z. B. otrzymała również zasiłek celowy w kwocie 100 tys. zł, kupując lokal mieszkalny w T. /decyzja z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. oraz akt notarialny z dnia 17 września 2010 r. w aktach adm./. II. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.). W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Jednym ze świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek celowy /art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s.; ta forma pomocy może być przyznana osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /art. 40 ust. 2 u.p.s./. W takim przypadku zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu (art. 40 ust. 3). Podkreślić jednak należy, że po pierwsze, powyższy przepis stanowi uzupełnienie /dopełnienie/ regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.s. z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i po drugie, że przyznanie tego rodzaju pomocy nie może prowadzić do pominięcia zasady wyrażonej w art. 3 ust. 1 ustawy. Przyznanie zasiłku celowego w przypadku, o jakim mowa wyżej, oparte jest na uznaniu administracyjnym co oznacza, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie przedstawione powyżej zasady udzielenia pomocy, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy. Konstrukcja wspomnianej wyżej regulacji prawnej obliguje organy administracji do należytego i przekonującego uzasadnienia. Uzasadnienie powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia. III. Przedstawiony stan prawny w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy pozwala stwierdzić, że organy odmawiając zasiłku celowego nie naruszyły prawa. Skarżąca otrzymała bowiem zasiłek w kwocie 100 tys. zł na remont domu przy ul W., w którym zamieszkuje. Również matka skarżącej, w związku z zalaniem domu przy ul. G. otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego, co umożliwiło jej zakup mieszkania. Stwierdzić więc należy, że zarówno skarżąca H. S., jak i Z. B., otrzymały pomoc społeczną w związku z powodzią. Wobec tego przyznanie dalszego zasiłku celowego, który jedynie poprawiłby sytuację bytową rodziny posiadającej lokal mieszkalny, wykraczałoby poza zadania pomocy społecznej. Głównym bowiem celem pomocy społecznej jest zabezpieczenie podstawowych potrzeb /podkreślenie Sądu/ mieszkaniowych, których rodzina nie może realizować wskutek zdarzeń wyrządzonych przez powódź. W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżąca z formalnego punktu widzenia (art. 7 pkt 14 i art. 40 ust. 1 u.p.s.) spełniła wymogi ustawowe do ubiegania się o pomoc społeczną. Jednakże ze względu na to, że H. S. domagała się tej pomocy na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy budynku mieszkalnego, co do którego uprawnienia w zakresie prawa do pomocy finansowej przekazała matce Z. B. /która z pomocy tej skorzystała/, brak było podstaw do uwzględnienia żądania. Podkreślić jeszcze raz należy, że skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w budynku przy ul. W., która to okoliczność dawała organom podstawę do jednoznacznej odmowy przyznania żądanej pomocy. W tym zakresie stanowisko organów zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji odpowiada zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, a podjęta w ramach uznania administracyjnego decyzja prawa nie narusza. Dodać też wypda, że zalanie domu i powstanie w związku z tym szkody, automatycznie nie może uprawniać do przyznania zasiłku celowego. W sytuacji bowiem, gdy osoba /rodzina/ ma zapewnione warunki bytowe w innym miejscu, a więc ma zapewnione minimum egzystencji, pomoc Państwa nie jest jej niezbędna. Stanowisko takie należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie /np. wyrok NSA z 2 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 886/11, z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 582/11, czy też z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. II SA/Rz 445/11/. Jeszcze raz podkreślić należy, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny, a potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca otrzymała pomoc społeczną za zalanie budynku mieszkalnego, położonego przy ul W., w którym zamieszkuje, to przyznanie zasiłku celowego za drugi budynek, w którym nie zamieszkiwała i co do którego prawo do pomocy przekazane zostało Z. B., pozostawałoby w sprzeczności z zasadami udzielania pomocy społecznej. W świetle przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego i zgromadzonego materiału dowodowego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi sprowadzające się naruszenia przepisów postępowania /art. 6 i art. 7 k.p.a./, skoro stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w zasadniczej części oparty został na dokumentach /kwestionariuszach rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz oświadczeniach wnioskodawczyni/. W konsekwencji, przy uwzględnieniu wykładni prawa materialnego przedstawionej w punkcie II uzasadnienia, chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Również bezzasadnie skarga zarzuca naruszenia art. 2 i art. 87 Konstytucji. Pierwszy z wymienionych artykułów ustanawia zasadę demokratycznego prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z zasady tej wyinterpretowano szereg zasad pochodnych, a ponieważ w skardze nie wskazano, w jakim zakresie miało dojść do naruszenia art. 2, dlatego nie sposób odnieść się do tak postawionego zarzutu. Co więcej, w realiach rozpoznawanej sprawy przyznanie żądanej pomocy kłóciłoby się z zasadą sprawiedliwości społecznej, gdyż instytucje pomocy społecznej nabrałyby odszkodowawczego charakteru, co w żadnym wypadku nie jest celem ustawy o pomocy społecznej /art. 2 i art. 3 u.p.s./. Natomiast art. 87 Konstytucji dotyczy źródeł prawa i postawienie zarzutu naruszenia tego przepisu jest niezrozumiałe. IV. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.