II SAB/Rz 103/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A.D. z dnia 23 czerwca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. D. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 103/16 UZASADNIENIE Pismem z 23.06.2016 r. AD zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o wysokości zarobków Wójta i Skarbnika Gminy [...], z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia wraz z dodatkami, nagrodami, podwyżkami, dodatkowymi wynagrodzeniami za zastępstwa lub zadania zlecone, ryczałtami za korzystanie z samochody dla celów służbowych, pobranymi delegacjami za wyjazdy służbowe – za lata 2011 – 2016 w zestawieniu miesięcznym. W odpowiedzi Wójt skierował pismo z dnia 15 lipca 2016 r. odsyłające na stronę internetową BIP Urzędu Gminy [...], gdzie w zakładce "Oświadczenia majątkowe" udostępnione zostały żądane informacje. W dniu 10 sierpnia 2016 r. AD reprezentowany przez adwokata MM skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkami, premiami, nagrodami wójta, jego zastępców, sekretarza oraz skarbnika gminy oraz osób wydających w imieniu wójta decyzje administracyjne, podlega ujawnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego ocenie udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o dochodach osiągniętych przez wójta i skarbnika nie oznacza, że w biuletynie tym zostały opublikowane informacje zawarte w kartach wynagrodzeń, które są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż przed wniesieniem skargi, w dniu 17 lipca 2016 r. skarżącemu doręczono pismo zawierające informację, że wnioskowane dane obejmujące wynagrodzenie Wójta Gminy oraz Skarbnika są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. Żądane informacje są zawarte w uchwałach Rady Gminy [...], które po uchwaleniu w głosowaniu jawnym, są niezwłocznie publikowane na stronach BIP. Analizując poszczególne uchwały można bez żadnych trudności zapoznać się z podwyżkami wynagrodzenia wójta, w tym także w zakresie poszczególnych dodatków. Ponadto Wójt podniósł, że nie udostępnił skarżącemu kart wynagrodzeń, gdyż skarżący nie wnioskował o ich udostępnienie. Niemniej uzyskanie informacji w takim zakresie powoduje, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, gdyż zachodzi wówczas konieczność przetworzenia łącznie około 150 dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). AD zarzuca Wójtowi Gminy [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dacie orzekania obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm. - "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4, m. in. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Przepis art. 6 udip wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, etc. (art. 6 ust. 1 pkt 5). Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą m. in. wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych czyli osób zajmujących w sektorze służby publicznej stanowiska, które łączą się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym, piastujących wycinek suwerennej władzy publicznej. Osoby te są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 101-102). Do grupy tej należą wójt i skarbnik gminy, których wynagrodzenia dotyczy żądanie skarżącego. Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2014 r., II SAB/Bk 26/14, Lex Nr 1521332, WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015 r., II SAB/Ke 1/15, WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015 r., II SAB/Wa 290/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi znajduje wsparcie w Konstytucji RP, zwłaszcza w jej art. 61 ust. 1 i 2, który kreuje obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tego też powodu zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą tymi środkami, a jakakolwiek reglamentacja informacji w tym zakresie musi znajdować swoje oparcie w Konstytucji RP, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wszystkich składników wynagrodzenia odpowiadają szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Sposoby udostępniania informacji publicznych określa art. 7 u.d.i.p., stanowiąc w ust. 1, że następuje to w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Art. 11 u.d.i.p. przewiduje też możliwość udostępnienia informacji poprzez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych lub zainstalowanie w takich miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją. Skarżący zarzuca, że Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności, ponieważ informacja zamieszczona w BIP nie odpowiada w pełni zakresowi wniosku. Oświadczenia majątkowe nie zawierają szczegółowych informacji o poszczególnych składnikach wynagrodzenia faktycznie wypłacanego Wójtowi i Skarbnikowi tej Gminy. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej to Biuletyn Informacji Publicznej jest głównym źródłem informacji publicznych, w szczególności zaś tych, które dotyczą struktury organizacyjnej organów administracji i osób sprawujących funkcje publiczne. Konsekwentnie przyjmuje się zatem, że nie pozostaje bezczynnym podmiot, który albo podaje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 547/14, LEX nr 1956439) W sytuacji jednak, gdy zamieszczone w BIP informacje nie odpowiadają w pełni zakresowi wniosku żądającego informacji, podmiot zobowiązany winien udzielić informacji, które nie zostały opublikowane w BIP. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Nie jest przy tym zasadny argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że szczegółowych informacji o składnikach wynagrodzenia nie udostępniono, bowiem skarżący nie wnioskował o udostępnienie "kart wynagrodzeń". W swoim wniosku skarżący wyszczególnił wszystkie żądane informacje i już z tej specyfikacji wynikało, że nie wszystkie są publikowane w BIP. Odrębną kwestią jest natomiast zakwalifikowanie żądanych przez skarżącego danych jako informacji przetworzonej. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że należy pod nim rozumieć sumę wielu informacji prostych będących wynikiem zazwyczaj czasochłonnego procesu intelektualnego związanego z podejmowanymi czynnościami analitycznymi (często przy zaabsorbowaniu środków osobowych i rzeczowych) w celu przekształcenia tychże informacji prostych (pierwotnych) w informację żądaną przez wnioskującego (pochodną). Za informację przetworzoną uznaje się również wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n.; wyroki NSA: z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10; z dnia 9.08.2011 r. I OSK 792/11; z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Innymi słowy informacją przetworzona jest informacja publiczna, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10/12/2014 r., V SA/Po 940/14, Lex Nr 1575922). Zgodnie z art. 3 ut. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie informacji przetworzonej następuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W powołanym wyżej wyroku V SA/Po 940/14 WSA w Poznaniu wskazał, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. Obowiązek ustalenia, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", ciąży na podmiocie zobowiązanym, który może wezwać wnioskodawcę do przedstawienia stanowiska w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 4.09.2014 r. I OSK 2932/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13; z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10). W wezwaniu takim powinno znaleźć się wyjaśnienie, dlaczego określona suma informacji prostych traktowana będzie przez zobowiązanego jako informacja przetworzona. Podkreślić również należy, że brak uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie omawianej przesłanki może doprowadzić ewentualnie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji z powodu nie ustalenia, że udostępnienie określonych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Właściwie podjęte działania w zakresie wniosku o udzielenie informacji przetworzonej to zatem albo udzielenie stosownej informacji we wnioskowanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Brak tego rodzaju działań ze strony podmiotu zobowiązanego skutkuje uznaniem, że pozostaje on w bezczynności. W treści odpowiedzi na skargę wskazano na działania organizacyjne i analityczne, które pozwalają uznać żądane przez skarżącego informacje za informację przetworzoną, jednak jak już wcześniej zaznaczono wykazanie tej okoliczności, jak również odniesienie się do kwestii "istotności dla interesu publicznego", leży po stronie podmiotu zobowiązanego, stąd też kwestie te winny być przedmiotem rozważań organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Uznając zatem, że organ pozostaje w bezczynności Sąd zobowiązał do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę stosunkowo niedługi czas od złożenia wniosku do wniesienia skargi oraz częściowe udzielenie informacji znajdujących się na stronie BIP. Kryterium legalności stosowane podczas kontroli sądowej uniemożliwiło natomiast Sądowi odniesienie się do innych aspektów sprawy, w tym podnoszonego przez Wójta Gminy [...] nadużywania prawa do informacji publicznej przez skarżącego, który zakłóca posiedzenia Rady Gminy i występuje o kolejne informacje, choć ze zrozumieniem należy przyjąć relacje Wójta, że natarczywość i częstotliwość tych działań skarżącego utrudnia pracę organów gminy. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek pełnomocnika skarżącego.