II SAB/Rz 106/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi G. w M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie dofinansowania zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków PFRON I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej G. w M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 10 maja 2025 r. P.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: Skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] (dalej: Starosta lub Organ) w prowadzeniu postępowania, spowodowaną niewydaniem decyzji administracyjnej w terminie. Jednocześnie wniesiona skarga na przewlekłość tego postępowania została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 107/25. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący, wnioskiem z 30 października 2024 r. zwrócił się do Starosty o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego w 2025 r., który w myśl art. 35a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 po. 44 ze zm., dalej: o rehab. zawod.) i § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: rozporządzenie o PFRON), został przekazany do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] celem rozpatrzenia. Pismem z 28 listopada 2023 r. Skarżący został zawiadomiony, że jego wniosek zostanie rozpatrzony po uzyskaniu przez Powiat [...] informacji o wysokości przyznanych środków PFRON na rok 2025 oraz podjęciu przez Radę Powiatu [...] uchwały, określającej zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, na które przeznacza się środki PERON w Powiecie [...] w roku 2025 - w terminie 30 dni od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały przez Radę Powiatu [...]. 26 lutego 2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...]wpłynęło pismo Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON z informacją o wysokości środków przyznanych samorządom powiatowym na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w roku 2025. 24 marca 2025 r. została podjęta uchwała Rada Powiatu [...] Nr [...] w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w Powiecie [...] w 2025 r., na które przeznacza się środki PFRON. Pismem z 31 marca 2025 r. Organ poinformował Skarżącego o sposobie rozpatrzenia wniosku zgodnie z § 12 ust. 3b ww. rozporządzenia. Pismem z 8 kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł do Organu ponaglenie, zarzucając brak rozpoznania sprawy stosownej formie prawnej oraz w oparciu o skonkretyzowaną podstawę prawną. Postanowieniem z 22 kwietnia 2025 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Organ II instancji) odmówiło uwzględnienia ponaglenia, uznając że nie można Staroście zarzucić tego rodzaju bierności w postępowaniu, której skutkiem byłoby wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W skardze z 10 maja 2025 r. Skarżący zarzucił Staroście bezczynność w prowadzeniu postępowania, spowodowaną niewydaniem stosownej decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku, zarzucając organowi naruszenie przepisów: - art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.) w zw. z art. 66 ust. 1 o rehab. zawod., poprzez brak zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, - § 12 pkt 3a rozporządzenia o PEFRON, poprzez brak zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy tj. niewydania decyzji administracyjnej, 2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że organ powinien był w niniejszej sprawie wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Podkreślił, że wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON złożył jako przedsiębiorca, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą, w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a wniosek dotyczył zakupu specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego, niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Zakwestionował tryb rozpoznania jego wniosku, podnosząc, że postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem przepisów K.p.a. - w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego oraz nie umożliwił stronie – zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. – zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto Skarżącemu nie umożliwiono, zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., przedstawienia ewentualnych okoliczności faktycznych i dowodów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że etap zawarcia umowy o dofinansowanie powinien zostać poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej, określającej wysokość przyznanych środków z PFRON, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze względu uwzględnienie żądania skargi w całości. Starosta wskazał, że decyzją z 25 czerwca 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 30 października 2024 r. oraz po uwzględnieniu skargi na bezczynność Organu z 28 maja 2025 r.– odmówił Skarżącemu przyznania dofinansowania ze środków PFRON na zakup sprzętu rehabilitacyjnego na rok 2025 (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Uwzględniając skargę, Starosta wyjaśnił, że pomimo tego, że zarówno ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie, nie wymagają wprost wydania decyzji administracyjnej, to z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie, organ uwzględnił skargę w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi Starosta stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż mimo że przekroczony został prawnie ustalony termin załatwienia sprawy, to jednak nie zachodził przypadek oczywistego braku woli załatwienia sprawy czy lekceważenia obowiązków procesowych, który można by rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Skarżący został bowiem poinformowany o terminie rozpatrzenia sprawy, a jego wniosek został rozpatrzony w terminie zakreślonym w piśmie z dnia 28 listopada 2024 r. w takiej formie jaka była zwyczajowo stosowana w Powiecie [...]. Końcowo Organ podniósł, że uwzględnienie skargi w trybie autokontroli z reguły powoduje, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co uzasadnia wniosek zgłoszony w petitum odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, okoliczność ta ma jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że stan taki zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub, co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON, na zakup sprzętu rehabilitacyjnego w 2025r., pozostając w przekonaniu, że spełnił warunki konieczne do przyznania tego dofinansowania. Organ, nie znajdując podstaw do przyznania przedmiotowego dofinansowania, pismem z 31 marca 2025 r. zawiadomił Skarżącego o sposobie rozpatrzenia jego wniosku z odwołaniem się do § 12 ust. 3b ww. rozporządzenia. Bezspornym jest zatem, że sposób załatwienia przedmiotowej sprawy był nieprawidłowy – organ winien był bowiem wydać decyzję administracyjną, rozstrzygającą o przedmiocie żądania wnioskodawcy, opartą na konkretnej podstawie prawnej i dającą Skarżącemu prawo do weryfikacji sposobu rozstrzygnięcia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Uznając skargę za zasadną w tej kwestii i wydając decyzję administracyjną z 25 czerwca 2025r. organ przyznał się do zakończenia postępowania w nieprawidłowej formie, a tym samym do pozostawania w bezczynności na dzień wniesienia skargi. Organ podkreślił jednak, że bezczynność owa była w usprawiedliwiona i wynikała z tego, że ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie wymaga wprost rozstrzygania tego rodzaju spraw w formie decyzji administracyjnej. Takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje również rozporządzenie o PEFRON, zatem organ pozostawał w błędnym, aczkolwiek uzasadnionym przekonaniu, że samo poinformowanie Skarżącego o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w formie pisma jest wystarczające. Zreflektował się jednak niezwłocznie, zapoznając z orzecznictwem sądów administracyjnych i zadośćuczynił żądaniu Skarżącego, wydając stosowną decyzję administracyjną. W ocenie Sądu, okoliczność ta ma niebagatelne znaczenie dla oceny zaistniałego naruszenia prawa. Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por.m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Odnosząc się zatem do zarzutów Skarżącego, podniesionych w piśmie z 7 sierpnia 2005 r., w którym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, argumentuje on, że zaniechanie wydania decyzji administracyjnej stanowi bezczynność organu, która ma cechę rażącego naruszenia prawa - należy podkreślić, że stopień naruszenia prawa zawsze podlega indywidualnej ocenie na gruncie konkretnego stanu faktycznego sprawy. Znaczenie dla tej oceny ma zatem nie tylko przesłanka przedmiotowa, to jest sposób w jaki organ naruszył swoje obowiązki, ale również motywy działania organu, skutek stwierdzonego naruszenia, a także jak w przedmiotowej sprawie – ewentualna reakcja na zaistniałe naruszenie. Kierując się przedstawionymi kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność podmiotu wykonującego funkcje publiczne nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Mimo tego bowiem, że obiektywnie rzecz biorąc brak rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej nakazanej prawem może być poczytane za rażące naruszenie prawa, to w przedmiotowej sprawie takiej cechy nie posiada. Stwierdzone naruszenie nie jest bowiem wadliwością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, biorąc pod uwagę że została naprawiona przed doręczeniem skargi. Nie nosi też cech oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, ewidentnego lekceważenia wniosku strony czy jawnego braku woli w załatwieniu sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ ewidentnie nie wydał decyzji w sprawie, co jest nieprawidłowe. Rozpoznał jednak żądanie wnioskodawcy, informując go pisemnie o motywach rozstrzygnięcia. Organ nie uchylał się zatem od załatwienia sprawy, ale załatwił ją w formie, którą błędnie – lecz w sposób znajdujący usprawiedliwienie w okolicznościach sprawy - uznawał za formę prawidłową. Sąd nie dopatrzył się zatem po stronie organu intencjonalnego działania, mającego na celu nierozpoznanie wniosku. Stwierdzając zatem, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd uznał jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do żądania wymierzenia organowi grzywny, Sąd uznał dyscyplinowanie organu w ten sposób za zbędne, gdyż organ we własnym zakresie naprawił zaistniały błąd, wydając rozstrzygnięcie w prawidłowej formie decyzji administracyjnej. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o umorzenie postępowania w sprawie, gdyż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Mimo bowiem tego, że Organ uwzględnił żądanie skargi w jej zasadniczym elemencie tj. przyznał, że dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, to jednak nie zgodził się ze Skarżącym, co do charakteru zaistniałej bezczynności, a do rozpoznania pozostało nadto żądanie wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 P.p.s.a., obejmując rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów postępowania uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.,