II SAB/Rz 123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia -skargę oddala- Pismem z dnia 28 października 2013 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego), A. N., M. N. (zam. [...]), K. N., A. N. (zam. [...]), J. N. (małoletni – reprezentowany przez matkę M. S.), M. N. (zam. [...]), J. N., J. N. (zam. [...]), G. N., A. N. (zam. [...]), M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata, złożyli skargę na "bezczynność organu i/lub przewlekłość postępowania administracyjnego" w sprawie z wniosku z dnia 16 lipca 1999 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...]. W uzasadnieniu podnieśli, że Wojewoda [...] mimo upływu 12 lat od dnia złożenia wniosku a prawie 3 lata od daty przekazania akt sprawy, nie rozpoznał sprawy i nie wydał decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ podejmował nieliczne czynności, dziewięciokrotnie zawiadamiał pełnomocnika stron o niemożności rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Skarżący zawnioskowali o nakazanie organowi rozpoznanie sprawy, tj. wydanie decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia zwrócenia przez Sąd akt sprawy oraz zasądzenie kosztów sądowych w wysokości 612 zł (opłata, wynagrodzenie adwokata, opłata skarbowa od 16 pełnomocnictw). Podali, że zażalenie złożone przez A. N. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniosło pożądanego skutku. Końcowo zawnioskowali o umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów, w sytuacji gdyby organ, w "międzyczasie" wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o uznanie skargi za nieuzasadnioną. Wyjaśnił że będąca przedmiotem postępowania sprawa należy do bardzo skomplikowanych, z uwagi na znaczny upływ czasu oraz konieczność dokonania ustaleń dotyczących stanu nieruchomości w momencie przejmowania ich na rzecz Skarbu Państwa oraz stanu tych nieruchomości na dzień dzisiejszy. Nadto trudności rodzi kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania, którymi są również obecni właściciele działek odpowiadających dawnym parcelom gruntowym, poprzedników prawnych wnioskodawców. W dalszej kolejności Wojewoda szczegółowo przedstawił czynności, jakie podejmował od momentu otrzymania akt sprawy, w celu ustalenia obecnego stanu ewidencyjnego nieruchomości objętych wnioskiem. W wyniku podjętych czynności wykazany został aktualny stan ewidencyjny nieruchomości na podstawie którego ustalono, że przedmiotowe parcele odpowiadają obecnie wielu działkom ewidencyjnym (kilkadziesiąt działek), stanowiących własność różnych osób fizycznych i instytucji. Podmioty te zawiadomiono o toczącym się postępowaniu, jednakże część z właścicieli działek nie żyje bądź ich adresy są nieznane. W tej sytuacji podjęto czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców lub aktualnych danych adresowych obecnych właścicieli. Dalej organ przedstawił czynności, jakie zostały podjęte w celu wyjaśnienia tych kwestii. Powyższe świadczy o tym, że organ nie pozostawał w bezczynności, nie można mu też przypisać zaniechania. Podejmowane działania zmierzały do wydania prawidłowej decyzji, przy zapewnionym udziale wszystkich stron postępowania. Końcowo zaznaczono, że w wyniku podjętych czynności ustalono spadkobierców zmarłych stron i po ustaleniu wszystkich stron postępowania Wojewoda wydał merytoryczną decyzję kończącą postępowanie w niniejszej sprawie. Wobec nieprecyzyjnego określenia przedmiotu skargi, zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2014 r. Sąd wezwał skarżących do jednoznacznego sprecyzowania czy pismo z dnia 28 października 2013 r. stanowi skargę na bezczynność Wojewody [...] czy też skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z dnia [...] grudnia 1961 r. Jednocześnie Sąd wezwał do udzielenia informacji czy przed wniesieniem skargi skarżący składali zażalenie na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu administracji publicznej wyższego stopnia, w trybie art. 37 k.p.a. W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika adwokata wyjaśnili, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania a zażalenie na niezałatwienie sprawy złożyła tylko A. N. Zdaniem skarżących legitymację skargową mają nie tylko osoby, które wcześniej wyczerpały środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. 1. Stan faktyczny jest następujący: pismem z dnia 16 lipca 1999 r. (data wpływu do organu - 20 lipca 1999 r.), M. M., A. H., M. W., A. K. i K. K., działające przez pełnomocnika adwokata, złożyły do ówczesnego Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...] dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów rolnych we wsi O. stanowiące pgr. 2496 o pow. 1ha 6257m2 oraz pgr 2497/4 o pow. 2222m2 . objęte lwh [...] gm. kat. [...], wpisane jako własność N. L., N. T., J. T., po 1/3 części. We wniosku wskazano, że orzeczenie rażąco narusza prawo, z powodu bezprawnego przejęcia nieruchomości, co do których ujawnione było prawo własności w Whl [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] – Wydział [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej lkat. 2496 o pow. 1,6257 ha w O., powiat [...], objęta lwh [...], wydana została z naruszeniem prawa; równocześnie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej parceli gruntowej lkat. 2496, ponieważ od dnia wydania decyzji upłynęło dziesięć lat (pkt 1 decyzji). Jednocześnie w pkt 2 decyzji odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji PPRN z dnia [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej lkat. 2497/4 o pow. 2222m2, w O., powiat [...], objętej lwh [...]. Na skutek odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi /dalej: Minister/, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister podał, że w obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej, jest samorządowe kolegium odwoławcze, zatem to ten organ jest właściwy rzeczowo do prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] Minister przekazał akta sprawy według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] /dalej: Kolegium/. I.2.Zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2009 r. Kolegium poinformowało strony o niemożności załatwienia sprawy w terminach wskazanych przepisami k.p.a. oraz wskazało, że wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. I OW 198/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego; w uzasadnieniu jednak wskazał, że właściwym organem do załatwienia sprawy jest inny organ administracji publicznej, a mianowicie Wojewoda [...]. Kierując się tym orzeczeniem Kolegium, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], przekazało sprawę do załatwienia Wojewodzie [...]. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Wojewody w dniu 2 czerwca 2010 r. I. 3. W dniu 16 listopada 2010 r. Wojewoda wystąpił do Starosty [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących byłych parcel gruntowych 2496 i 2497/4 wraz z wykazem zmian /k. 94 akt adm./, a następnie zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2010 r. poinformował strony, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. toczy się pod sygn. [...] i zostanie rozpoznana po zebraniu niezbędnego materiału dowodowego, w terminie do dwóch miesięcy /k. 95 akt j.w./. W dniu 29 listopada 2010 r. do organu wypłynęła żądana ze Starostwa informacja – uproszczony wypis wraz z wykazem zmian /k. 96/. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. /k. 98/ Wojewoda poinformował strony, że sprawa rozpatrzona zostanie w terminie do 31 marca 2011 r., jednocześnie wskazał na powody wyznaczenia takiego terminu. Następnie zawiadomieniem z 28 marca 2011 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu /wg wykazu – 28 stron/ i jednocześnie pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. /k. 100 akt j.w./. Wyznaczenie kolejnego terminu załatwienia sprawy, do dnia 30 czerwca 2011 r. nastąpiło zawiadomieniem z dnia 29 marca 2011 r. /k. 102/. Przed upływem tego terminu, organ ustalał następców prawnych stron postępowania i uzupełniał materiał dowodowy/k. 103, 105- 107/, po czym ponowne zawiadomił o przedłużeniu terminu: do dnia 31 sierpnia 2011 r. /k.108/, a następnie do dnia 31 października 2011 r., do dnia 31 grudnia 2011 r. i do dnia 31 marca 2012 r., co nastąpiło zawiadomieniem odpowiednio zawiadomieniami z dnia 24 czerwca 2011 r., 30 sierpnia 2011 r., 10 listopada 2011 r. oraz z dnia 23 grudnia 2011 r. Między czasie ustalał następców prawnych zmarłych stron, ich adresy zamieszkania /k. 109 – 113, 115, 117, 119/. W tej sytuacji, pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. A. N. – reprezentowana przez pełnomocnika J. B., zwróciła się z zażaleniem na bezczynność Wojewody [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], Minister uznał zażalenie za nieuzasadnione /k. 122/. W uzasadnieniu podał, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2011 r. określił termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r., a następnie zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2011 r. określił termin jej rozpatrzenia do dnia 31 marca 2011 r. Główną przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie były czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego. Końcowo Minister podał, że oceniając zarzut bezczynności uwzględnił wyłącznie okres następujący po dniu, w którym Wojewoda otrzymał akta sprawy do załatwienia. Akta sprawy zostały zwrócone do Wojewody [...] przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r.; do organu wpłynęły w dniu 17 sierpnia 2012 r. Między czasie, kolejnymi zawiadomieniami z dnia 28 marca 2012 r., z dnia 27 lipca 2012 r., z dnia 3 grudnia 2012 r. i z dnia 25 października 2013 r., Wojewoda [...] informował strony o niemożności rozpatrzenia wniosku w wyznaczonym terminie, podając jednocześnie termin, w jakim wniosek zostanie rozpatrzony. Jako przyczynę wskazywał skomplikowany charakter sprawy, dużą ilość materiału dowodowego podlegającego ocenie oraz konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności związanych z prawidłowym ustaleniem kręgu stron przedmiotowego postępowania; w tym zakresie podejmował czynności mające na celu ustalenie wszystkich stron /k. 124, 127, 130, 133/. Zebrawszy materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...]. II. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania jest więc dopuszczalne m.in. w sprawach, w których organy administracji publicznej zobowiązane są do wydania decyzji, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza to uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie A. N. tryb zażaleniowy wyczerpała, zatem skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu dotyczy działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed tym organem konkretnego postępowania administracyjnego, do chwili jego zakończenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. IV SAB/Po 24/13). Stan "przewlekłości postępowania" oznacza przy tym jego prowadzenie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13). W rozpoznawanej sprawie, terminy załatwienia wynikają z art. 35 k.p.a., przy uwzględnieniu możliwości skorzystania przez organ z art. 36 § 1 k.p.a. W tym ostatnim jednak przypadku, a więc wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, organ ma obowiązek wskazać przyczyny zwłoki. Rozpoznając więc skargę na przewlekłość postępowania sąd administracyjny, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wskazaniu, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowego terminu, ocenia zasadność wyznaczenia nowego terminu. Ocenia więc czy w ogóle, a jeśli tak, to jakie czynności są podejmowane, czy zmierzają one do załatwienia sprawy i wreszcie, czy pozostają one w związku czasowym między sobą. O ile stwierdzi, że procedowanie organu nie nasuwa żadnych uwag i zmierza do załatwienia sprawy, to niezależnie od ilości przypadków korzystania przez organ z uprawnienia wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., nie może uznać skargi za zasadną. Również w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzi konieczność zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania, których adresy nie są znane, względnie następcom prawnym osób zmarłych i te działania wymuszają wskazywanie nowych terminów załatwienia sprawy, sąd administracyjny działań tych nie powinien kwestionować, gdyż w ten sposób mógłby wpływać na treść przyszłego rozstrzygnięcia. III. Dokonując oceny wg powyżej przedstawionych kryteriów postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...], szczegółowo przedstawione w punkcie I.3 uzasadnienia stwierdzić należy, że organ ten w żadnym wypadku nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Nie ulega żądnej wątpliwości, że sprawa miała skomplikowany charakter chociażby z tego powodu, że dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...], a więc aktu wydanego ponad pół wieku temu. Już ta okoliczność skutkowała trudnościami w zgromadzeniem dokumentów z tamtego okresu, w tym co do nieruchomości objętych orzeczeniem w dacie jego podejmowania oraz ich aktualnego oznaczenia w ewidencji, a także co do ich dzisiejszego stanu własnościowego. Na wszystkie te utrudnienia każdorazowo zwracał uwagę Wojewoda informując wnioskodawców o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Na te same okoliczności zwrócił również uwagę Minister rozpatrując zażalenie wniesione na podstawie art. 37 k.p.a. przez skarżącą /uzasadnienie postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., K. 122 akt adm./. Sąd argumentację podaną przez Ministra w zupełności podziela stojąc na stanowisku, że ustalenie aktualnego stanu prawno – rzeczowego nieruchomości objętych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...] powinno w tym postępowaniu nastąpić. W konsekwencji, poszukiwanie aktualnych właścicieli nieruchomości /w tym ich następców prawnych/ w żadnym wypadku nie może być ocenione jako podejmowanie działań zbędnych. W tym miejscu zaznaczyć wypada, że Wojewoda strony postępowania ustalił po analizie wykazu zmian wraz z synchronizacją; tak wyznaczony krąg stron został ujęty w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania /k. 100/ i byłoby niekonsekwencją organu, gdyby osoby nieznane z miejsca pobytu względnie zmarłe, pominięte zostały w toku postępowania. Zatem podejmowane działania i przedstawiony tok postępowania nie może być oceniany w kategoriach czynności zbędnych, względnie pozorujących gromadzenie materiału dowodowego. Wreszcie stwierdzić należy, że wszystkie czynności pozostają ze sobą w czasowym związku, co przy całkowitej bierności ze strony wnioskodawców w gromadzeniu materiału dowodowego nie pozwala doszukiwać się opieszałości organu, której można byłoby przypisać cechę przewlekłości postępowania. Jeszcze raz przypomnieć i podkreślić należy, że przedmiotem postępowania było stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w 1961 roku, co chociażby ze względu na znaczny upływ czasu /ponad pół wieku/ oraz konieczność dokonania ustaleń dotyczących stanu nieruchomości w momencie przejmowania ich na rzecz Skarbu Państwa oraz stanu tych nieruchomości na dzień orzekania, czyniło postępowanie skomplikowanym. Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] nie miało cech przewlekłości. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.