I OW 198/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Jerzy Solarski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku W. M., A. N., M. N., K. N., A. N., J. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P.j, B. K., A. K., A. H., K. K. oraz K. M. – K. - następców prawnych T. N., J. T. i L.N. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa gruntów rolnych położonych w O. postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpatrzenia wniosku następców prawnych T. N., J. T. i L. N., tj. W. M., A.N., M. N., K. N., A.N., J. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. K., A. H., K. K. oraz K. M.-K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. znak: [...], orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa gruntów rolnych położonych w O., a należących do poprzedników prawnych wnioskodawców. W uzasadnieniu wniosku podano następujące okoliczności sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznając swoją niewłaściwość, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. podanie z dnia [...] lipca 1999 r. M. M., A. H., M. W., A. K. i K. K. - działających przez pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. znak: [...] orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa gruntów rolnych położonych w O.. Wcześniej w postępowaniu odwoławczym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] orzekającą w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1961r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu podania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził pogląd, że ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani Wojewoda orzekający w sprawie w pierwszej instancji, nie są organami właściwymi do rozpoznania wniosku stron, stąd należało sprawę przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. jako organowi właściwemu do jej merytorycznego rozpoznania. Minister wskazał na orzeczenia sądowe, które jego zdaniem przemawiają za uznaniem Kolegium za organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego. W ocenie Kolegium, organem właściwym do rozpatrzenia, podania stron jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolegium wskazało na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP 1999/9/293), że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę do ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku nieistnienia już organów państwa, które wydawały kwestionowane orzeczenia administracyjne, najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Przepis art. 9 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. Po zmianie tej ustawy nowelą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56), zmianie uległ jej tytuł na: "ustawa o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego", a jednolity tekst ustawy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1989 r. Nr 58, poz. 348. Treść artykułu 9 ust. 3 w brzmieniu po nowelizacji znalazła swe miejsce w nowej jednostce redakcyjnej tj. art. 16 ust. 3 ustawy stanowiącym, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. W chwili występowania przez wnioskodawców z przedmiotowym żądaniem przepis, na podstawie którego przejęcie miało miejsce, przestał obowiązywać. Nastąpiło to z dniem 1 stycznia 1992 r. na mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), która skreśliła rozdział 1 i 2 oraz zmieniła nazwę przedmiotowej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na ustawę o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz o zmianie niektórych ustaw. Zatem obowiązującą regulacją prawną w przedmiocie gospodarowania mieniem rolnym przejmowanym na Skarb Państwa na podstawie decyzji lub innych tytułów stała się wcześniej powołana ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zdaniem Kolegium, odpowiednikiem ówczesnych organów państwa, odpowiedzialnych za orzekanie m. in. w sprawach gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stała się więc Agencja Nieruchomości Rolnych. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 3 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do innych organów administracji publicznej (do których zaliczymy Agencję Nieruchomości Rolnej), są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi (por. postanowienia: NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt I OW 17/08, niepublik., NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 20/08, niepublik., NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OW 194/08, niepublik. - przytoczone za Centralną Bazą Orzeczeń Sądów Administracyjnych.). Kolegium wskazało także na odmienne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 37/08, niepublik., analizując sprawę zbliżoną rodzajowo wskazał, odwołując się do wykładni celowościowej, iż gruntami, które przeszły na własność Państwa winny zająć się organy państwowe, a nie samorządowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a także spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, a także spór o właściwość, należy rozumieć sytuację, kiedy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, jaki powstał między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. znak: [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gruntów rolnych położonych w O., a należących do poprzedników prawnych wnioskodawców. Istota sporu sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku i wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia z kolei określa art. 17 K.p.a., przy czym należy pamiętać, że dotyczy to aktualnego stanu prawnego. Wątpliwości powstają, kiedy chodzi o ustalenie kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy, które wskutek zmian w strukturze organów państwa zostały zniesione lub przekształcone, a do tego w obowiązującym prawie przestał istnieć rodzaj spraw, których te decyzje dotyczyły. W doktrynie i w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 1966 s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 wrzesnia 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999/9/293). Przedmiotowy spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Według art. 9 ust. 3 tej ustawy o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej. W wyniku zmian dokonanych nowelą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56), ustawa zmieniła tytuł na: ustawa o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a jej jednolity tekst ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z 1989 r. Nr 58, poz. 348. Właściwość organu w jednolitym tekście ustawy określał przepis art. 16 ust. 3, zgodnie z którym organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa jest organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z kolei na mocy art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 34, poz. 198) kompetencja do orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przekazana została do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. uchylony został z dniem 1 stycznia 1999 r. przepisem art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 126 ze zm.). Wcześniej natomiast, bo z dniem 1 stycznia 1992 r., weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), która skreśliła m. in. rozdział II ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa". Po dacie 1 stycznia 1992 r. przestał więc istnieć w obowiązującym prawie rodzaj spraw, którego dotyczyła decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. Nie jest trafny pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że skoro na mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r., gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych, to Agencja przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych również w przypadkach określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., a zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ administracji sprawujący nadzór nad Agencją, jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji. W powołanej ustawie z dnia 19 października 1991 r. nie zawarto przepisu kompetencyjnego będącego odpowiednikiem art. 5 pkt 7 lit. b ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., który określałby właściwość Agencji do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych w sytuacjach określonych w art. 9 dotychczas obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Kompetencji organu zaś nie można domniemywać; musi ona wynikać z wyraźnie brzmiącego przepisu ustawy. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zajmował w sprawie przepisów kompetencyjnych stanowisko zdecydowane, stwierdzając wielokrotnie, iż przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze n.p. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (...)" (orzeczenie K. 5/86, zob. też P. 2/86, U. 6/87, K. 1/89, U 3/92, K. 11/93). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 (niepublik.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w przedmiocie sporu kompetencyjnego dotyczącego ustalenia organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości opuszczonych, na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. uznał, iż nie można przyjąć, że to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencje w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości rolnych, bądź też przejęcia nieruchomości rolnych z powodu niskiego poziomu produkcji rolnej, odłogowania, degradacji, czy opuszczenia. Zauważyć należy, że podobnych sytuacji dotyczyło przejmowanie nieruchomości w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Agencja stosownie do art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) wydaje decyzje o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, ale za odpłatnością i jedynie wtedy, gdy z takim wnioskiem wystąpi właściciel nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty, albo którego małżonek ma ustalone takie prawo oraz gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. W takich sprawach organem właściwym do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, bądź też decyzji wydanych na podstawie poprzednio regulującej te sprawy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własności Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) organem właściwym będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skład orzekający w niniejszej sprawie przedstawiony wyżej pogląd w pełni podziela wskazując na fakt jego przyjęcia w podobnych sprawach przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnim czasie (postanowienia: z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 29/09, z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt I OW 58/09, z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I OW 56/09), choć wcześniejsze orzecznictwo prezentowało odmienny pogląd wywodząc z przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. kompetencję Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa, a w konsekwencji właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do prowadzenia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu wydanych na podstawie przepisów już nie obowiązujących (postanowienia: z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt I OW 17/08, z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 20/08, z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 37/08, z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OW 194/08, z dnia 15 maja 2009 sygn. akt I OW 15/09). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionym w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., gdyż wynika to z art. 193 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę domniemania kompetencji samorządu terytorialnego. Jak wykazano wyżej, sprawy, do których należy sprawa objęta sporem kompetencyjnym, nigdy nie były przekazane do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, natomiast przed usunięciem z dniem 1 stycznia 1992 r. z porządku prawnego przepisów, na podstawie których były rozstrzygane, pozostawały we właściwości organów administracji rządowej. Wskazując zatem organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. należy się odnieść do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów administracji rządowej, zaś z art. 3 ust. 1 pkt 7 wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, jaki organ administracji rządowej jest właściwy w sprawie danego rodzaju, to organem właściwym, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. W niniejszej sprawie oznacza to, że żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym, tj. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie jest właściwy do załatwienia sprawy której dotyczy ten spór. Właściwym bowiem organem w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej (Wojewoda P.). Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał w tej sytuacji oddaleniu na zasadzie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.