I OW 194/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Wrześni z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w K., stanowiącej własność W. S. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku D. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Wrześni z dnia [...] lutego 1962 r., znak [...] przejmującej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną położoną w K. o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW L. tom [...] wykaz [...], oznaczoną na planie parcelacyjnym nr [...], stanowiącą byłą własność W. S. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji podnosząc, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Państwa odbyło się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] po rozpoznaniu odwołania H. M. i D. C. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2005 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, podnosząc, że organem właściwym do rozpoznania wniosku D. C. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewoda Wielkopolski uznając swoją niewłaściwość, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] przekazał w/w wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu, które postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] przekazało przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister wskazał, że badając swoją właściwość kierował się utrwaloną linią orzeczniczą sądowoadministracyjną, zgodnie z którą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze lub kompetencjach administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. Z akt sprawy wynika, że przejęcie przedmiotowych nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stosownie do treści art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56). Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 9 ust. 3 cyt. ustawy - organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz administracji rządowej. Jak wynika natomiast z art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa - przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej jako zadania własne. Powyższy przepis skreślony został przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej, omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. W obowiązującym systemie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej - określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, że kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w pierwszej instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym starosty - są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów. Również w art. 163 Konstytucji RP ustanowiono zasadę, że zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych wykonywane są przez organy samorządu terytorialnego. Zastosowanie powyższych przepisów znajduje również potwierdzenie w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 407/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 628/04; wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 818/04). Zatem w ocenie Ministra, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Wrześni z dnia [...] lutego 1962 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powołując się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OW 18/08 oraz sygn. akt I OW 19/08 zapadłe w wyniku rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych między tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego, w których NSA wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - wniosło o wskazanie jako właściwego do rozpoznania wniosku D. C. - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 157 § 1 K.p.a. "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 K.p.a. Art. 17 K.p.a. nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej a zatem musi być stosowany w związku z art. 20 K.p.a., który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po zmianie ustawy, ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56) zmieniono tytuł ustawy na ustawę o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednolity tekst tak zmienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został opublikowany w Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348. Art. 16 ust. 3 w brzmieniu przyjętym po zmianie stanowił "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa". Po reaktywowaniu do systemu administracji publicznej samorządu terytorialnego, ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), w art. 5 pkt 7 lit. b postanowiono: "Do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą - określone w ustawach - zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego: z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348): orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 16 ust. 3)". Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) z dnia 1 stycznia 1992 r. zmieniono tytuł ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wprowadzając nowy tytuł: o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz uchylono Rozdział 1 i Rozdział 2 zatytułowany "przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa", w którym zamieszczony art. 16 ust. 3 odpowiadał pierwotnemu rozwiązaniu przyjętemu w art. 9 ust. 3 ustawy przed zmianą wprowadzoną ustawą z 24 lutego 1989 r. W miejsce tej regulacji weszła regulacja ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub innych tytułów. Ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi: "Do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Art. 94 tej ustawy uzależnia właściwość starosty od spełnienia dwóch warunków: - po pierwsze, braku przepisów szczególnych, - po drugie, obowiązywanie przepisów ustanawiających zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej. Co do drugiego warunku, to nie jest on spełniony, art. 16 ust. 3 ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego został uchylony. Również nie jest spełniony warunek pierwszy z uwagi na regulację szczególną. Tą regulacją szczególną jest regulacja ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1270), która kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przyznała Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym kompetencje w zakresie nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ustalenia organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 K.p.a., organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowi. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi". Organem wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.