II SAB/Rz 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Komendant Straży Miejskiej w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego R. M. o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego R. M. kwotę 597 zł /pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 13/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi R.M. jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w [...] dotycząca nieudostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Straży Miejskiej w [....], skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie: 1. Czy organizowane oraz przeprowadzane są patrole wspólne Straży Miejskiej i Zarządu Dróg oraz kto, w przypadku przeprowadzania takich patroli, odpowiedzialny jest za podstawienie samochodu do wykonywania patrolu, kto odpowiada za blokowanie kół w samochodach zaparkowanych bez opłat oraz czy wspólne patrole SM oraz ZD zawsze obywają się przy użyciu samochodu i blokady kół; 2. Jaka jest ilość blokad kół na wyposażeniu Straży Miejskiej; 3. Jaki procent wszystkich patroli przeprowadzanych przez SM wyposażony jest w blokady kół; 4. Jaki procent wszystkich patroli SM stanowią patrole piesze; 5. Czy procedura wyznaczania terenu objętego patrolem SM jest z góry usystematyzowana lub wykonywana jest spontanicznie. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie odpowiedzi na adres email, z którego wysłano wniosek. [...] lutego 2019 r. do Komendanta Straży Miejskiej w [...] wpłynęła - kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - skarga R.M. (działającego przez pełnomocnika - adw. D.Ż.) na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucająca naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś organ w ustawowo określonym terminie nie powiadomił zarówno o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu, terminie w jakim udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] działający w imieniu Komendanta Straży Miejskiej wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w zakreślonym prawem terminie informacja faktycznie nie została udzielona; żądane informacje przesłano drogą elektroniczną [...] i [...] lutego 2019 r. Wywiódł, że w okolicznościach sprawy do naruszenia terminów nie doszło w wyniku celowego działania, a jedynie ze względu na przeoczenie wniosku. Wyjaśnił, że codziennie na skrzynkę pocztową Straży Miejskiej wpływa kilkadziesiąt zapytań, ofert i informacji w formie e-mail. W rozpoznawanej sprawie pismo zostało skierowane na skrzynkę Straży Miejskiej, a nie jak powinno na główny adres e-mail Urzędu Miejskiego. Gdyby tak było, podlegałoby ono szybszej i bardziej szczegółowej weryfikacji oraz zostałoby skierowane do odpowiedzi zgodnie z procedurami przyjętymi w Urzędzie. Skrzynka mailowa Straży nie odpowiada biuru podawczemu w Urzędzie. Stanowi skrzynkę wewnętrzną wydziału (referatu) Urzędu Miejskiego. Przesłany wniosek został automatycznie skierowany do spamu i usunięty, co spowodowało jego przeoczenie. Końcowo Burmistrz podkreślił, że wobec faktu udzielenia informacji, skarga jest bezprzedmiotowa, a skarżący nie ponosi żadnych kosztów związanych ze sprawą. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. wyjaśnił, że wiadomość organu z [...] lutego 2019 r. została wysłana na błędny adres e-mail. Organ dostrzegając pomyłkę, ponownie wysłał pismo z [...] lutego 2019 r. na poprawny adres. Obie wiadomości skarżący otrzymał 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi R.M. w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w [...] polegająca na nieudzieleniu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej nt. organizacji oraz sposobu przeprowadzania patroli przez Straż Miejską w [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 928 ze zm.), straż (gminna, miejska) jest jednostką organizacyjną gminy, a rada gminy może postanowić o jej umiejscowieniu w strukturze urzędu gminy. Wg art. 7 tej ustawy, strażą kieruje komendant, którego przełożonym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). O ile zatem komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2008 r. II FW 2/07 - LEX nr 466164), w myśl u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (przewidziany przez u.d.i.p. krąg zobowiązanych do tego podmiotów nie jest ograniczony wyłącznie do organów administracji). Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 tej ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 a). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant SM w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter posiadały informacje żądane przez skarżącego. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za taki wniosek należy także uznać przesłanie zapytanie drogą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być także poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Uznając w rozpoznawanej sprawie dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają; w tym ostatnim przypadku podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 1 i 2). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie Komendant SM w [...] będąc dysponentem żądanej informacji publicznej, w ustawowym terminie który upływał 3 stycznia 2019 r. informacji tej nie udzielił. Uczynił to drogą elektroniczną (e-mail) faktycznie dopiero 14 lutego 2019 r., po otrzymaniu 4 lutego 2019 r. złożonej za jego pośrednictwem skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej (skierowana do skarżącego w odpowiedzi na złożony wniosek pierwotna informacja z 4 lutego 2019 r. wysłana została na błędny adres e-mail). W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – stosownie do § 1a tego artykułu - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do powyższego Sąd stwierdził, że Komendant SM w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (pkt I wyroku). Bezczynności tej nie wyłącza zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że spowodowane zostało to zakwalifikowaniem wniosku przez program pocztowy jako "spam" i jego usunięciem. Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w postanowieniu NSA z dnia 10 września 2015 r. I OSK 1968/15 - LEX nr 1918536, że wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia wniosków o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór wszystkich przesyłanych na ten adres podań. Filtr antyspamowy nie kasuje przy tym wiadomości, a jedynie przenosi je do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej, co oznacza, że przy zachowaniu należytej staranności organ powinien zapoznać się z żądaniem wniosku. Odmienne uznanie czyniłoby tę formę składania wniosków o udzielenie informacji publicznej iluzoryczną, gdyż skuteczność złożenia wniosku byłaby odwrotnie proporcjonalna do skuteczności działania filtra spamowego (im wyższa byłaby jego skuteczność, tym mniejsze prawdopodobieństwo zakwalifikowania wniosku przez oprogramowanie pocztowe za zwykłą wiadomość, umieszczaną w folderze "odebrane"). Także w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2017 r. I OSK 1876/15 (LEX nr 2260667) wskazano, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. W rozpoznawanej sprawie z odpowiedzialności za zaistniałą bezczynność nie zwalnia także argumentacja, że wniosek nie został skierowany na główny adres e-mail Urzędu Miejskiego w [...], ale faktycznie na skrzynkę wewnętrzną wydziału. Skoro bezpośredni adres e-mail do SM w [....] jest powszechnie dostępny (np. w wyniku umieszenia go na stronie internetowej UM) i co wprost wynika z odpowiedzi na skargę - jest na bieżąco wykorzystywany (z niego też została przesłana skarżącemu wnioskowana informacja), ryzyko nieodebrania (nieodczytania) wniosku wysłanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża wyłącznie podmiot będący dysponentem informacji publicznej do którego ten adres jest przypisany, a nie skarżącego (wnioskodawcę). Ponieważ po wniesieniu skargi wnioskowana informacja została wnioskodawcy udzielona, oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd Komendant SM w [...] nie pozostawał już w stanie bezczynności, w konsekwencji czego brak było podstaw do zobowiązania go - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji. Nie można bowiem zobowiązać do rozpatrzenia wniosku, skoro informacja została już udzielona, chociażby z przekroczeniem przewidzianego do tego terminu. Udzielenie informacji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu z obowiązku jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Mając na uwadze wyjaśnienia, że zaistniała bezczynność nie była wynikiem celowego działania a wnioskowane informacje zostały skarżącemu udostępnione po wniesieniu skargi i powzięciu z niej wiadomości o złożonym wniosku, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest dla najbardziej rażących przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności; rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 - LEX nr 1218894). O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie (tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.