II SAB/Rz 130/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie przyznania prawa o świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. S. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 stycznia 2024 r. nr MOPS.5212.28.2023; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej E. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SAB/Rz 130/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E.S. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpatrzeniu wniosku E.S. z 6 lipca 2023 r. (i po uprzednim uchyleniu decyzją Kolegium z 29 listopada 2023 r. nr SKO.4111/904/2023 pierwotnej decyzji Burmistrza [...] z 19 września 2023 r. nr MOPS.5212.28.2023), Burmistrz decyzją z 8 stycznia 2024 r. nr MOPS.5212.28.2023 odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uznając, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z aktywności zawodowej a opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem E.R. Zdaniem organu, opis bezsprzecznie wykonywanych przez wnioskodawczynię czynności opiekuńczych nie wyklucza w sposób jednoznaczny podjęcia przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Decyzja Burmistrza została doręczona wnioskodawczyni 10 stycznia 2024 r. W odwołaniu z 22 stycznia 2024 r. od decyzji Burmistrza reprezentujący E.S. pełnomocnik (adwokat) zakwestionował zasadność stwierdzenia o braku konieczności sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem E.R. przez całą dobę. Odwołanie zostało przekazane przez Burmistrza do SKO 31 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu odwoławczego). 2 września 2024 r. wpłynęła do SKO (nadana 28 sierpnia 2024 r.) - skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - skarga E.S. (działającej przez pełnomocnika) na bezczynność SKO, którą wniosła o: Wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że organ II instancji od momentu złożenia odwołania nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), jak również nie dochował obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. 2 lipca 2024 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność Kolegium, które jednak nie zostało przez organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, czym organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a. W związku z tym wyczerpana została droga administracyjna i spełniona została przesłanka wniesienia skargi na bezczynność (art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Organ II instancji pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez prawie 7 miesięcy. SKO decyzją z 18 września 2024 r. nr SKO.4111/144/2024 - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323, dalej: u.ś.r.) oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429 ze zm., dalej: u.ś.w.) - uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało E.S. świadczenie pielęgnacyjne od 1 lipca do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 2 458 zł oraz od 1 stycznia 2024 r. na stałe w kwocie 2 988 zł z uwzględnieniem corocznej waloryzacji. Wskazało, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Kolegium, wskazany przez Burmistrza powód dla którego odmówiono odwołującej się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. E.R porusza się [...]. Nie wychodzi samodzielnie na zewnątrz. W pokoju znajduje się przenośna toaleta z której korzysta z pomocą córki. Wymaga pomocy przy wszelkich czynnościach życia codziennego, jak golenie, mycie, gotowanie itp. Jest leczony [...]. W związku z tym trudno uznać, aby córka sprawując nad nim ciągłą opiekę mogła równocześnie pracować zawodowo. W związku z powyższym, mając na uwadze dyspozycję art. 17 u.ś.r. oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, orzeczono reformatoryjnie w stosunku do decyzji organu I instancji. Opisana wyżej skarga E.S. na bezczynność Kolegium wpłynęła do WSA w Rzeszowie 23 września 2024 r. wraz z wydaną przez ten organ decyzją z 18 września 2024 r. oraz odpowiedzią na skargę, w której SKO powołując się na okoliczność wydania w/w decyzji wskazało na bezprzedmiotowość skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy prawa nie definiują pojęcia na bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że stan taki zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r. II GSK 2645/17 - LEX nr 2420844). Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie (wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. I OSK 593/20 - LEX nr 3331610). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie (zażalenie, odwołanie lub ponaglenie), jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie – art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, wymóg ten – z uwagi na brak załatwienia sprawy skarżącej w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. (tj. rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) - został spełniony przez wniesienie ponaglenia (art. 37 k.p.a.). W kontekście zarzucanej Kolegium przez skarżącą bezczynności, ocenie podlega okres czasu od otrzymania przez ten organ odwołania od decyzji organu I instancji, tj. 31 stycznia 2024 r. Do rozpatrzenia tego odwołania i wydania decyzji doszło dopiero 18 września 2024 r. i to w następstwie skierowania przez odwołującą (28 sierpnia 2024 r. – data nadania w urzędzie pocztowym, 2 września 2024 r. – data wpływu do SKO) skargi do WSA w Rzeszowie zarzucającej bezczynność w tym przedmiocie. Ponieważ między 31 stycznia a 18 września 2024 r., a więc przez ponad 7,5 miesiąca, Kolegium nie podejmowało żadnych czynności wyjaśniających lub zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 136 k.p.a.), należy uznać, że niewątpliwie bez usprawiedliwionych przyczyn doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. w zakresie terminowego załatwienia sprawy, a tym samym zaistniała zarzucana w skardze bezczynność w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza z 8 stycznia 2024 r. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Istotnym jest, że skarga na bezczynność odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia (wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r. I OSK 2166/23 – LEX nr 3691527). Jak już wskazano wyżej, z akt sprawy wynika, że skarga została złożona 28 sierpnia 2024 r., a do wydania decyzji doszło 18 września 2024 r., a więc po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd (8 stycznia 2025 r.) stan bezczynności po stronie Kolegium już nie istniał. W takiej sytuacji Sąd mógł jedynie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzić, że SKO dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza z 8 stycznia 2024 r. (pkt I sentencji wyroku), co stanowi o uwzględnieniu skargi. Uznanie, że SKO dopuściło się bezczynności obligowało jednocześnie sąd do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku), gdyż niezależnie od kilkumiesięcznego zaniechania rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji (mimo braku ku temu obiektywnych przeszkód) i dokonania tego dopiero w następstwie wniesienia skargi, Kolegium uchybiło obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., z którego dla organu administracji publicznej wynika ustawowy obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia (obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych). W związku z powyższym należy podkreślić, że strony postępowania co do zasady mają prawo oczekiwać załatwienia sprawy zgodnie z terminami wynikającymi z obowiązujących przepisów, a jeżeli z jakiś przyczyn nie jest to możliwe, dowiedzieć się dlaczego i na kiedy jest to planowane, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Fakultatywny charakter uprawnienia wynikającego z tego przepisu, brak wniosku strony skarżącej oraz co najważniejsze, ustanie stanu bezczynności przed przekazaniem skargi do Sądu w następstwie rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji przez SKO, nie uzasadniał zdaniem Sądu potrzeby wymierzenia temu organowi grzywny lub zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. O należnych skarżącej kosztach zastępstwa procesowego (480 zł) orzeczono w pkt III sentencji wyroku stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.