II SAB/Rz 14/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. G. z dnia 3 marca 2021 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi RG (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 8 marca 2021 r. Organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego. Sprawę zarejestrowano pod nr [...]. Zdaniem skarżącego, pomimo upływu ustawowo określonych terminów, to do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Tym samym pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Skarżący wniósł o stwierdzenie choroby zawodowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 1. w dniu 25 marca 2021 r. pracownicy Organu przeprowadzili ocenę narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u Skarżącego na zajmowanym stanowisku pracy lekarza POZ w Przychodni Zdrowia w [...]. Skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie. 2. Pismem z 31 marca 2021 r. Organ zwrócił się do PPIS w [...] o zapoznanie Skarżącego z protokołem narażenia zawodowego, 3. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 4 maja 2021 r. 4. W dniu 27 kwietnia 2021 r. do Organu wpłynął od PPIS w [...] dokumentacja zapoznania Skarżącego z protokołem, 5. Zawiadomieniem z 4 maja 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 4 czerwca 2021 r. 6. Zawiadomieniem z 2 czerwca 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 5 lipca 2021 r. 7. 10 czerwca 2021 r. Organ przesłał WOMP w [....] skierowanie na badanie Skarżącego, 8. Zawiadomieniem z 5 lipca 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r. 9. Pismo z 6 września 2021 r. do WOMP o stan sprawy, odpowiedź z 13 września 2021 r. 10. Zawiadomieniem z 1 października 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2021 r. 11. Pismo z 2 grudnia 2021 r. do WOMP o stan sprawy – brak odpowiedzi 12. Zawiadomieniem z 31 grudnia 2021 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 marca 2022 r. 13. 3 marca 2022 r. – pismo z WOMP o uzupełnienie dokumentacji. Organ w piśmie z 8 marca 2022 r. zwrócił się do WOMP o informacje odnośnie okresu choroby u Skarżącego, 14. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2022 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2022 r. 15. Pismo z 2 czerwca 2022 r. do WOMP o stan sprawy, 16. Zawiadomieniem z 1 lipca 2022 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 30 września 2022 r. 17. Pisma z 7 lipca i 29 sierpnia 2022 r. do WOMP o stan sprawy, 18. Zawiadomieniem z 30 września 2022 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 30 grudnia 2022 r. 19. Pismo z 7 grudnia 2022 r. do WOMP o stan sprawy, 20. 27 grudnia 2022 do Organu wpłynął wniosek Skarżącego o zmianę jednostki orzeczniczej, ponieważ w jego ocenie WOMP w [...] nie spełnia wymagań. 21. Zawiadomieniem z 30 grudnia 2022 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 30 marca 2023 r. 22. Pismem z 3 stycznia 2023 r. wniosek o zmianę jednostki orzeczniczej przesłano do WOMP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775, zwana dalej: "k.p.a.") wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w określonym przepisami terminie. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawem ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie wydał w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie (art. 149 § 1 p.p.s.a.), jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie zgodnie wskazuje się na specyfikę badania takich skarg, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął stosownych działań w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Oznacza to, że rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie wnika jaka decyzja powinna zapaść w sprawie, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.03.2015r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. w cbosa). Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10.02.2016r., II GSK 2294/14, i powołane tam orzecznictwo, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaistniały przesłanki do uznania zasadności skarg na bezczynność Organu w dążeniu do załatwienia sprawy. Sąd stwierdza też, że Skarżący spełnił przesłanki procesowe do wniesienia skargi, gdyż pismem z 8 stycznia 2023 r. złożył ponaglenie w przedmiocie bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa zainicjowana zgłoszeniem choroby zawodowej z 3 marca 2021 r. i nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ nie załatwił wskazanej sprawy w wielokrotnie przedłużanych terminach na podstawie art. 36 k.p.a., a w odpowiedzi na skargę brak jest również informacji o zakończeniu postępowania. Zasadniczo wszystkie odpowiedzi udzielone na zapytanie Organu o stan sprawy udzielone przez WOMP, sprowadzały się do lakonicznego stwierdzenia, że sprawa dotycząca podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego jest w trakcie postępowania diagnostyczno – orzeczniczego. Organ nie wystąpił do WOMP o podanie przebiegu tego postępowania, czy Skarżący był wzywany na badania, czy też odmówił, bądź nie stawił się na badania w wyznaczonym terminie. Wzajemnie pisma pomiędzy Organem a WOMP nie wyjaśniają w żaden sposób przebiegu postępowania diagnostyczno – orzeczniczego. Akceptowanie przez Organ takich odpowiedzi i brak dążenia do szczegółowego ustalenia działań podejmowanych przez jednostkę orzeczniczą medycyny pracy prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane przez Organ miały charakter pozorny i skutkowały stwierdzeniem istnienia bezczynności. co uzasadniało zobowiązanie go do rozpoznania tego wniosku w terminie określonym w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dodać należy, że z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2023r., poz. 437) wynika, że służba medycyny pracy wykonuje swoje zadania i współdziała z Państwową Inspekcją Sanitarną. Akta sprawy i przedstawiona w odpowiedzi na skargę wymiana korespondencji nie jest współdziałaniem organów orzekających o chorobie zawodowej. Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 §1a p.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Wskazać bowiem należy, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ani w terminie wielokrotnie przedłużanym. Nie może być uzasadnieniem dla niewykonania obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących zarówno zaniedbanie osób wykonujących w imieniu podmiotu publicznego czynności w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.