II SAB/Rz 148/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2025 r. w części dotyczącej pkt 1 i pkt 4, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. P. (dalej: Skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wnioskiem z 30 czerwca 2025 r., złożonym poprzez wiadomość e-mail, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy w sprawie wycinki drzew zostały podjęte jakiekolwiek działania administracyjne przez Urząd Gminy [...] - jeśli tak, to jakie? 2. Czy w sprawie mojej działki zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące usunięcia drzew - jeśli tak, proszę o podanie numeru sprawy i obecnego etapu.  3. Jeśli w odniesieniu do mojej działki i sąsiednich działkach (numery podane w poprzednich wiadomościach łącznie z moją [...]) nie zostały podjęte żadne działania-proszę o wskazanie przyczyny ich zaniechania. 4. Czy zostały przeprowadzone oględziny, ustalenie sprawcy wycinki oraz wszczęte postępowanie w stosunku do podmiotów odpowiedzialnych za wycinkę na działkach prywatnych (numery działek w poprzednich wiadomościach łącznie z moimi działkami [...] Ponadto Skarżący wniósł również o: 1. Wyjaśnienie czy Gmina wszczęła postępowanie, jeśli nie to dlaczego Urząd Gminy [...] nie wszczął postępowania administracyjnego w opisanym przypadku. 2. Wskazanie, czy zamierza podjąć stosowne czynność jeśli nie zostały podjęte żadne działania. 3. Jeśli nie -uzasadnienie prawne z przywołaniem odpowiednich przepisów. Pismem z 11 lipca 2025 r. Wójt udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Wskazał, że Urząd Gminy [...] "..podjął stosowne działania mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności w zakresie wycinki przedmiotowych drzew..". Stwierdził też, że w związku z tym, że Skarżący nie jest stroną postępowania, organ nie może udzielać szczegółowych informacji dotyczących podjętych działań. Przypomniał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i wyjaśnił, że zgłaszający nie jest stroną postępowania, ponieważ jego rola ogranicza się do zainicjowania postępowania, poprzez zgłoszenie określonego faktu lub zdarzenia. Końcowo organ wskazał, że w stosunku do nieruchomości Skarżącego oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...] nie zostało wszczęte postępowanie, ponieważ jak wskazuje art. 83f ppkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478), przepisów art. 83 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się do drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżący zarzucił organowi, że ten pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 30 czerwca 2025 r. dotyczący działań związanych z wycinką drzew na wskazanych działkach. W ocenie Skarżącego, w odpowiedzi z 11 lipca 2025r. organ przekazał jedynie część informacji, a w pozostałym zakresie odmówił ich udzielenia, powołując się błędnie na brak statusu strony postępowania po stronie wnioskodawcy. Skarżący wskazał, że organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji, czym naruszył przepisy art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1. ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. 2022r. poz. 902 – dalej: u.d.i.p.). Podkreślił, że każdy ma prawo do informacji publicznej niezależnie od udziału w postępowaniu, a dane dotyczące postępowań administracyjnych w sprawie wycinki drzew mają charakter informacji publicznej. W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta, zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku w całości, nałożenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek Skarżącego został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że przekazał wszystkie istniejące informacje dotyczące wycinki drzew w ramach inwestycji wodociągowej, natomiast pozostałe pytania dotyczyły zdarzeń przyszłych i zamiarów organu, które nie stanowią informacji publicznej. Wójt podkreślił, że brak odpowiedzi na część pytań wynikał z ich charakteru – dotyczyły one hipotetycznych działań, a nie istniejących faktów lub dokumentów. W związku z tym uznał zarzut bezczynności za bezzasadny i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony, przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma to wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W sytuacji gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała – skarga podlega oddaleniu. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno- technicznej albo też udzielił informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, bądź niewiarygodnej, czy też gdy odmówił jej udzielenia w innej formie, aniżeli przewidziana dla tej czynności forma decyzji administracyjnej, albo nie poinformował strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji, bądź też nie poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W przypadku złożenia skargi na bezczynność, w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności koniecznym jest zatem ustalenie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w kwestiach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w tym o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej. Przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem zostało przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. I OSK 123/06). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym ze sposobem wykonywania zadań publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie budzi też wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są też organy samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa jej udostępnienia bądź umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą- w stosownej formie - bądź też poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin udostępnienia informacji publicznej stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, czy też poinformowania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej oznacza bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że organ w wymaganym terminie udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek, stwierdzając że Urząd Gminy [...] podjął stosowne działania mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności w zakresie wycinki przedmiotowych drzew, a także poinformował wnioskodawcę o braku wszczęcia postępowania w stosunku do nieruchomości o nr ewid. [...] w [...] wraz z uzasadnieniem i podstawą prawną braku podjęcia działań, o które zapytywał Wnioskodawca. Jednocześnie, w treści tego samego pisma - odwołując się do definicji strony postępowania administracyjnego - organ stwierdził, że skoro wnioskodawca nie może być stroną postępowania w innych sprawach tj. w sprawach dotyczycących ewentualnych postępowań na nieruchomościach, których nie jest właścicielem - organ nie może udzielać mu szczegółowych informacji, dotyczących podjętych działań. Tego rodzaju zawężenie obowiązku informacyjnego organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej tj. informacji o sposobie wykonywania przez organ władzy publicznej, świadczy o wadliwym zastosowaniu obowiązujących przepisów w przedmiotowej sprawie. Prawo do informacji publicznej nie dotyczy bowiem spraw, w których strona ma możliwość uzyskania informacji w innym trybie - w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, jako strona tego postępowania - ale szeroko pojętej informacji o sposobie działania organu tj. o sposobie wykonywania przez ten organ powierzonej mu władzy publicznej. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej służyć ma zwiększeniu transparentności działania organów władzy. Nie należy go zatem mylić z interesem prawnym strony w żądaniu od organu wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Niezależnie bowiem od tego, czy strona ma prawo żądać wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, czy też tego prawa nie ma – to w ramach zagwarantowanego ustawą prawa do informacji publicznej ma prawo posiadać wiedzę na temat tego, czy i jakiego rodzaju działania podejmuje organ władzy publicznej, w ramach wykonywania powierzonych mu zadań. W tym zakresie wniesiona skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa również, że lakoniczna odpowiedź sformułowana przez organ z użyciem zwrotów nieostrych – tj. zapewnienie, że "..organ podjął stosowne działania, mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności.." - nie stanowi konkretnej odpowiedzi na pytanie o to czy i jakie ewentualnie czynności zostały podjęte w sprawie wycinki drzew. Słusznie jednak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że prawo do informacji publicznej ogranicza się do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Ponadto udzielana informacja publiczna, dotyczyć powinna danych istniejących już w chwili złożenia wniosku. Powinna zatem odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany w utrwalonej formie. Sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji. Wobec tego wniosek zawierający pytania o zamiary, zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Informacją o sprawach publicznych nie jest także wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu - nie należy to bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r. III OSK 153/25). Tym samym, na gruncie przedmiotowej sprawy, sposób zrealizowania obowiązku udzielenia informacji publicznej przez organ zobowiązany do jej udzielenia należy uznać za wadliwy zarówno merytorycznie, jak i formalnie. Organ udzielił jedynie częściowej odpowiedzi na wniosek – pyt nr 2 - nie udzielając pełnej odpowiedzi na zapytanie wnioskodawcy na pyt. nr 1 i 4 które bezspornie dotyczyły informacji publicznej tj. wnioskowanej przez Skarżącego informacji o działaniach organu władzy publicznej. Nadto, odmawiając udzielenia przedmiotowej informacji publicznej, organ wyszedł poza zakres ustawy, formułując wniosek o braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania, który stanowi naruszenie art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej (z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p.), a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła również w niewłaściwej formie tj. z naruszeniem dyspozycji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ - na skutek nieudzielenia Skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na wniosek tj. uznanie że odpowiedź na pytanie w pkt. 1 i 4 nie podlega udostępnieniu oraz niewydanie w tym zakresie decyzji odmownej - dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu bowiem odpowiedź na zapytanie nr 2 -o ewentualne postępowania administracyjne, dotyczące działki Skarżącego - została mu udzielona, a pytanie nr 3 - o przyczyny ewentualnego zaniechania - nie stanowi zapytania o fakty. Nie stanowi również wniosku informację publiczną żądanie uzasadnienia braku wszczęcia postępowania czy też pytanie o przyszłe zamiary organu, a także o podanie uzasadnienia prawnego z przywołaniem odpowiednich przepisów. Tym samym, uznając że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 30 czerwca 2025 r., Sąd zobowiązał organ do jego rozpoznania w części dotyczącej pytania nr 1 i 4 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy. W pozostałym zakresie tj. w zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku, a także w zakresie wniosku o nałożenie grzywny – skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak w wyroku NSA z dnia 12 września 2024 r. I OSK 661/24, oraz wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12) Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że żądana informacja została wnioskodawcy udzielona częściowo poprawnie, w stosownym terminie, a stanowisko organu, co do braku potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania o motywacje, plany i uzasadnienie prawne zaniechania, jest zasadne. Wobec tego stanowisko organu, co zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania po stronie wnioskodawcy - mimo iż nieprawidłowe, nie uzasadnia wniosku o rażącym naruszeniu prawa przez ten organ. W treści pisemnej skargi Skarżący podkreślił co prawda, że kilkakrotnie próbował uzyskać przedmiotową informację publiczną i za każdym razem dostawał odpowiedź o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu – okoliczności te jednak nie wynikają z dokumentów złożonych do akt sprawy, a zatem nie mogą stanowić podstawy do oceny charakteru zaniechania organu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu zaistniałego w sprawie naruszenia przepisów ustawy nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu, sam fakt zbyt wąskiego określenia zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o nałożenie grzywny, nie dostrzegając podstaw do stosowania tego prewencyjno-represyjnego środka. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, §1a oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony w sprawie wpis od skargi. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.