II SAB/Rz 169/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szpitala [....] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Przedmiotem skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Szpitala [...] w [....] (dalej: "Organ", "Szpital") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący wnioskiem z 18 sierpnia 2025 r. zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści umowy i aneksu do umowy zawartej w postępowaniu pn.: "Budowa lądowiska dla helikopterów: HEMS wraz z parkingiem wielopoziomowym przy Szpitalu [...] w [...] - etap przygotowawczy do budowy [....]", identyfikator umowy: [...] z dnia [...] maja 2025 r., podpisanej pomiędzy Zamawiającym, Szpitalem [...] w [...] a firmą A. Sp. z o.o. J. W odpowiedzi na wniosek, Organ pismem z 1 września 2025 r. poinformował Skarżącego, że jego wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ stanowi on nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Szpitala, żądanie to służy wyłącznie realizacji prywatnego i indywidualnego interesu Skarżącego, a zatem nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu swojego stanowiska Szpital wskazał, że Skarżącego łączy z adresatem wniosku Umowa z [...] grudnia 2023 r. nr [...] zawarta ze Skarżącym, jako projektantem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: A. w K., na mocy której Szpital [...] w [...] wystąpił przeciwko Skarżącemu z roszczeniami związanymi z niewykonaniem i nienależytym wykonaniem spoczywających na Skarżącym obowiązków, celem dochodzenia od Skarżącego kar umownych oraz odszkodowania w związku z wyrządzoną Szpitalowi szkodą. Dodatkowo, argumentując je obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której jednoznacznie zaakcentowano, że nadużycie prawa do informacji publicznej sprowadza się do wykorzystania go w innym celu niż dbałość o interes publiczny, dobro wspólne oraz utrzymanie transparentności działania władzy publicznej. W takiej bowiem sytuacji wnioskodawca dąży do uzyskania informacji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Następnie Skarżący pismem z 2 września 2025 r. złożył ponaglenie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc w nim, że nie otrzymał żądanej informacji, jak również nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Szpitala [...] w [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej; o zobowiązanie Organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego, powołana przez Organ w odpowiedzi na wniosek argumentacja, oparta o wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego jest chybiona, gdyż powołane wyroki dotyczą albo informacji przetworzonej, albo fragmentów dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Skarżący podał, że jego wniosek dotyczył istniejącego dokumentu umowy i aneksu do umowy, czyli informacji prostej, a nie przetworzonej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą NSA umowy i aneksy zawierane przez podmioty publiczne są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w całości, z wyjątkiem ewentualnych fragmentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Skarżącego również powoływanie się przez Organ na rzekomy prywatny interes wnioskodawcy jest niezasadne, gdyż art. 2 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że od osoby wykonującej prawo dostępu nie wolno żądać wykazania interesu prawnego ani faktycznego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu, Organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odnosząc się do meritum sprawy, wskazał, że jego stanowisko wynika z istniejącego sporu prawnego ze Skarżącym. Skarżącego łączy ze Szpitalem umowa nr [...] z [...] grudnia 2023 r., na mocy której Szpital dochodzi od niego m.in. kar umownych i odszkodowania w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków projektowych. W ocenie Szpitala, żądanie udostępnienia dokumentów, o które wnioskuje Skarżący, jest ściśle powiązane z toczącym się sporem, a celem wniosku jest uzyskanie materiału dowodowego na potrzeby własnego, prywatnego postępowania sądowego lub pozasądowego. O niniejszym świadczy dodatkowo fakt, iż zarówno wniosek, jak i skargę Skarżący opatrzył pieczęcią firmową. Potwierdza to, że żądane przez Skarżącego informacje mają zostać przez niego wykorzystane w sporze ze Szpitalem, a nie mają służyć interesowi publicznemu. Organ wyjaśnił, że nadużycie prawa do informacji to każde zachowanie, które polega na próbie wykorzystania tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Przede wszystkim dla zaspokojenia indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż prawo do przejrzystego państwa, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej to działanie, które, choć formalnie mieści się w zakresie uprawnień wnioskodawcy, faktycznie służy osiągnięciu celu innego niż dbałość o interes publiczny. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), prawo do informacji publicznej ma na celu zapewnienie transparentności działań władzy publicznej oraz umożliwienie obywatelom kontroli jej funkcjonowania. Sytuacja, w której skarżący, będący stroną w sporze cywilnym ze Szpitalem, domaga się dokumentów na podstawie u.d.i.p., świadczy o tym, że jego celem nie jest dbałość o przejrzystość działania podmiotu publicznego, a jedynie pozyskanie informacji dla celów dowodowych w toczącym się sporze. Wnioskodawca dąży do uzyskania informacji, których potrzebuje do prowadzenia własnego sporu prawnego. Nie można uznać, aby jego działanie miało na celu ochronę interesu publicznego. Takie wykorzystanie instytucji dostępu do informacji publicznej stanowi nadużycie prawa podmiotowego, które, zgodnie z orzecznictwem, nie powinno podlegać ochronie prawnej. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy żądanie wnioskodawcy, z uwagi na nadużycie prawa, nie kwalifikuje się jako wniosek o informacje publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) dodatkowo wskazuje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami. Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Konstytucja RP określa zakres prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do m.in. informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Jak przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to sprawa publiczna - oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z prokonstytucyjną wykładnią art. 6 u.d.i.p. koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513). Rozumienie istoty "sprawy publicznej", a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - państwa. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się zatem dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Za pomocą u.d.i.p. nie można bowiem starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2817/19; 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19; 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19; 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18; 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12; 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09; 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11; 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12; 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). W niniejszej sprawie Skarżący żądał udostępnienia treści umowy i aneksu do umowy zawartej w postępowaniu pn.: "Budowa lądowiska dla helikopterów: HEMS wraz z parkingiem wielopoziomowym przy Szpitalu [...] w [....] - etap przygotowawczy do budowy [...]", identyfikator umowy: E. UMOWA [...] z dnia [...] maja 2025 r., podpisanej pomiędzy Zamawiającym, Szpitalem [...] w [...] a firmą A. Sp. z o.o. J. W terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku Szpital poinformował Skarżącego, pismem z 1 września 2025r., że wniosek stanowi realizację jego indywidualnego interesu a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Szpital poinformował, że Skarżącego łączy z adresatem wniosku Umowa z [...] grudnia 2023 r. nr [...] zawarta ze Skarżącym, jako projektantem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: A. w K., na mocy której Szpital [...] w [...] wystąpił przeciwko Skarżącemu z roszczeniami związanymi z niewykonaniem i nienależytym wykonaniem spoczywających na Skarżącym obowiązków, celem dochodzenia od Skarżącego kar umownych oraz odszkodowania w związku z wyrządzoną Szpitalowi szkodą. Okoliczności podanych w piśmie z 1 września 2025r. i w odpowiedzi na skargę Skarżący nie zakwestionował. W związku z powyższym należało przyjąć, że wniosek Skarżącego z 18 sierpnia 2025r. został złożony w istocie w sprawie indywidualnej w związku z toczącym się sporem cywilnoprawnym pomiędzy Wnioskodawcą a Szpitalem. Co do zasady żądanie udostępnienia informacji związanych z realizacją inwestycji ze środków publicznych objęte jest zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie ma jednak to, że Skarżący pozostaje w sporze ze Szpitalem w związku z realizacją zawartej umowy a żądał udostępnienia dokumentów co do inwestycji, w której uczestniczył jako projektant. W odpowiedzi, udzielonej w dniu 1 września 2025r. Szpital informował, że w trakcie realizacji robót budowlanych w oparciu o dokumentację projektową przygotowaną przez Skarżącego ujawnione zostało, że przekazana wykonawcy robót dokumentacja projektowa dla zadania pn. Budowa lądowiska dla helikopterów HEMS wraz z parkingiem wielopoziomowym przy S nr [...] zawiera istotne z punktu widzenia możliwości zrealizowania zadania wady, błędy i braki. Z tego powodu Szpital podejmuje wobec Skarżącego działania faktyczne i prawne w celu wyciągnięcia wobec Skarżącego konsekwencji związanych z nienależytym wykonaniem obowiązków projektanta. Sąd uznał więc, że przedmiotem wniosku Skarżącego z 18 sierpnia 2025 r. jest ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który ten wniosek złożył. Zatem wniosek nie dotyczy sprawy publicznej tylko indywidualnej sprawy własnej Skarżącego. Tymczasem przepisy u.d.i.p. nie mogą być nadużywane i wykorzystywane w sprawach czysto prywatnych. Jak już wyżej wyjaśniono, z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro treść wniosku wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć Skarżącemu do załatwiania indywidualnej sprawy, a nie do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to nie stanowią one informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Zatem do rozpoznania wniosku z 18 sierpnia 2025 r. nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wniosek ten nie dotyczył informacji o sprawach publicznych, lecz informacji we własnej indywidualnej sprawie. Zatem prawidłowym sposobem rozpoznania takiego wniosku jest odmówienie udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawcę pismem (zob. wyrok NSA z 14.07.2020 r., I OSK 2817/19, LEX nr 3034920). Tak właśnie postąpił Organ informując Skarżącego o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że postawiony w skardze zarzut bezczynności jest niezasadny i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.