II SAB/Rz 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur- Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. H. jest bezczynność Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych (zwanej dalej Komisja) dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 31 stycznia 2014 r. złożono w formie elektronicznej wniosek do Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Komisji za 2012 r. (tj. sprawozdanie, raport), dokumentu podsumowującego działanie Komisji za 2013 r., rejestru wniosków o ustalenie zdarzenia medycznego do Komisji za lata 2012-2013, treść orzeczeń Komisji za lata 2012-2013 wraz z uzasadnieniem. W nagłówku wniosku wskazano jego autora – A. S., z którego adresu mailowego go wysłano. W odpowiedzi Zastępca Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego przekazał wnioskodawcy drogą mailową pismem z dnia 18 lutego 2014 r., w którym wskazał, że zgodnie z art. 67e ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), wykonywanie zadań wojewódzkiej komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej, dlatego wniosek złożony we wskazanym zakresie nie może zostać pozytywnie rozpoznany. M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę sporządzoną 13 marca 2014 r. i zarzucił Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie Komisji do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem, 2) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 listopada 2011 r. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 lutego 2014 r. W ocenie skarżącego Wojewódzkie Komisje ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych są organami zobowiązanymi do udostepnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalanie i wskazała, że pismem z dnia 18 lutego 2014 r. została udzielona odpowiedz na wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Komisji. W związku z tym skarga na bezczynność Komisji jest całkowicie bezzasadna. Do skarżącego została skierowana odpowiedź w formie pisma, a nie decyzja, gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia z informacją publiczną, a zatem nie ma zastawania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Informacja jakiej zażądała strona skarżąca stanowi informację publiczną, a podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie tej informacji czyli Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa). Przepis art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wymieniony wyżej przepis wskazuje na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania, tj. ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/2008). Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy również nie jest katalogiem zamkniętym. Mając na uwadze powyższe, a także regulację art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którą obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej, uznać należy, że prawo do informacji jest zasadą, zaś wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle. Prawo to konkretyzuje art. 1 ustawy stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Zauważyć należy, że termin "zadania publiczne" (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy) jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Biorąc pod uwagę powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę jakoby treść art. 67e ust. 2 (błędnie wskazywany jako art. 67a) przesądzała o tym, że Komisja nie wykonuje zadań publicznych. W powołanym przepisie jest mowa tylko o tym, że wykonywanie zadań wojewódzkiej komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Konkludując stwierdzić należy, iż Komisja jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne (wydawanie wiążących orzeczeń w sprawie zdarzeń medycznych tj. zakażenia pacjenta biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia pacjenta albo śmierci pacjenta będącego następstwem niezgodnych z aktualną wiedzą medyczną, diagnozy, leczenia lub zastosowania produktu leczniczego lub wyrobu medycznego) jest obowiązana do udostępniania informacji jakie są w jej posiadaniu a mają charakter informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu że tego typu dzielność jaką wykonuje komisja tj. działalność orzecznicza, aczkolwiek nie stanowi ona wykonywanie władzy publicznej przesądza, iż podmiot te zadania wykonujący jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy – wykonującym zadania publiczne. Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy rodzaj dokumentów jakich wydania w trybie dostępu do informacji publicznej żądano – ma charakter informacji publicznej. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). Z art. 67 i ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, że celem postępowania przed wojewódzką komisją jest ustalenie, czy zdarzenie, którego następstwem była szkoda majątkowa lub niemajątkowa, stanowiło zdarzenie medyczne. W myśl art. 67j powołanej ustawy wojewódzka komisja po naradzie, wydaje w formie pisemnej, orzeczenie o zdarzeniu medycznym albo jego braku, wraz z uzasadnieniem. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy, a także unormowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że dokument podsumowujący działanie Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych za rok 2012 (sprawozdanie, raport, inne), dokument podsumowujący działalnie Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych za rok 2013 (w przypadku braku takowego, podsumowanie cząstkowe, np. półroczne jeśli jest), rejestr wniosków o ustalenie zdarzenia medycznego do Wojewódzkiej Komisji za lata 2012-2013 (oczywiście z pominięciem danych osoby wnioskującej), treść orzeczeń Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych za lata 2012-2013 wraz z uzasadnieniem (oczywiście z pominięciem danych umożliwiających identyfikację skarżącego (pacjenta), ale z zachowaniem merytorycznego uzasadnienia oraz danych placówki szpitalnej) stanowią informację publiczną. Sąd nie rozstrzyga w przedmiotowej sprawie, czy niniejsze informacje powinny być faktycznie udostępniane w pełnym zakresie. Bowiem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji uzna, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w związku z treścią art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to powinien na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub też tak ją "przetworzyć" (przy czym sąd nie wskazuje na przetworzenie o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy) by nie naruszać prywatności, danych osobowych osób których orzeczenia wydawane przez komisje dotyczą. Skarga mimo to nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wniosek z 31.01.2014 r. został przesłany drogą elektroniczną i wynikała z niego treść żądania zgłoszonego przez A. S. W lewym górnym rogu tegoż wniosku wpisane jest jego imię i nazwisko, a dalej jego adres mailowy. Wniosek ten nie był podpisany. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, ze złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów K.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (tak WSA w Gdańsku II SAB/Gd 2/13). Skarżący M. H. w skardze złożonej do tutejszego sądu stwierdził, że składając wniosek korzystał z prawa złożenia go w formie anonimowej wykorzystując przypadkowy adres poczty mailowej, a wniosku nie podpisał. Sąd nie podziela w całości tego stanowiska. Wniosek w niniejszej sprawie faktycznie nie został opatrzony jakimkolwiek podpisem, wskazano w nim jednak jego autora – A. S. Umiejscowienie w nagłówku wniosku imienia i nazwiska tej osoby, oprócz adresu poczty elektronicznej, jasno wskazuje na jego autora. Nieprawdziwe jest więc stwierdzenie skargi, że wniosek o udzielenie informacji publicznej był anonimowy. Otóż nie był, był on tylko nie podpisany. Tak też odczytał tenże wniosek organ, kierując odpowiedź z dnia 18.02.2014 r. właśnie do A. S. Powyższe prowadzi do wniosku, że M. H. nie zwracał się do organu wnioskiem z dnia 31.01.2014 r. i skutkuje uznaniem jego braku legitymacji do występowania ze skargą na bezczynność w niniejszej sprawie. Jak słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2033/12 skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 p.p.s.a.), która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Osobami tymi mogą być osoby podpisane na wniosku o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z urzędu obowiązany jest zbadać, czy została ona wniesiona przez stronę (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało powiązane w tym przepisie z posiadaniem interesu prawnego. Stanowi on m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 22 września 2004 r., OSK 519/04, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu (tak NSA w wyroku z dnia 28.08.2013 r., I OSK 478/12). Z uwagi na treść art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosowanie art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej będzie oznaczało jedynie konieczność zbadania czy skarżący jest podmiotem wykonującym prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w udzieleniu której żąda stwierdzenia bezczynności organu. Żądanie wykazania jakiegokolwiek interesu faktycznego lub prawnego jest z uwagi na treść w/w przepisu wyłączone. Sytuacja z art. 50 § 2 p.p.s.a. nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.