II SAB/Rz 22/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. stwierdza, że Burmistrz Miasta [....] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. Stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [....] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. P. (dalej w skrócie: "skarżący") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 14 maja 2015 roku skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn. "Budynek mieszkalny, jednorodzinny, szambo bezodpływowe, na działce nr ewid. 1375, położonej w [...] przy ulicy [...]". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] organ odmówił ustalenia warunków zabudowy, przyjmując że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015r. poz. 199 ze zmianami; dalej w skrócie: "upzp"). Organ podał, że działkę skarżącego od drogi publicznej oddziela potok "[...]". Skarżący nie wykazał, że ma prawo przejazdu przez znajdujący się nad potokiem mostek. Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, nr [...] SKO uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że nie zostało rozpatrzone, czy skarżący nie jest uprawniony do przejazdu przez potok [...] w trybie określonym w art. 27 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469 ze zm.), a więc w ramach powszechnego korzystania z wód publicznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Burmistrz Miasta [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy na inwestycję skarżącego z uwagi na brak dostępu terenu do drogi publicznej. Organ podał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że na chwilę wydania decyzji skarżący nie posiada uprawnienia do przejazdu przez mostek na potoku [...]. Przejazdu przez mostek nie można kwalifikować jako powszechnego korzystania z wód publicznych, albowiem korzystanie to dotyczy wody, a nie komunikacji z drogą publiczną. Nie można ustalić właściciela mostka, kiedy i kto go wybudował oraz czy jego parametry techniczne umożliwiają przejazd na działkę skarżącego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, że działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, albowiem sporny mostek stanowi część drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która łączy działkę skarżących z drogą publiczną – ul. [...]. Wykazywanie tytułu prawnego do korzystania z takiej drogi jest bezprzedmiotowe. Za nieistotne SKO uznało weryfikację właściciela mostka, z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw podmiotów trzecich. SKO uznało, iż organ pierwszej instancji zobligowany jest uzupełnić materiał dowody w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie analizy w przedmiocie dostępu działki skarżącego do drogi publicznej. Kolejną decyzją, z dnia [...] września 2016 roku, nr [...] Burmistrz Miasta [...] ponownie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, uznając iż jego działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Burmistrz uznał, że nie można przyjąć, iż działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. To, że przez działkę skarżącego nr 1375 przebiega szlak ustanowionej służebności nie oznacza, że utworzono szlak drożny i mamy do czynienia z drogą wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Burmistrza nie można pozytywnie zweryfikować twierdzeń SKO, że mostek znajduje się w ciągu szlaku komunikacyjnego wyznaczonego ustanowioną służebnością. "Właściciele działek, przez który on przebiega powinni być uznani za jego właścicieli lub zarządców". Decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku SKO w [...] ponownie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO, stanowisko Burmistrza, że tylko działki geodezyjnie wyznaczone i oznaczone, jako drogi mogą być uznane za drogi wewnętrzne jest błędne. Z art. 2 pkt 14 upzp wynika jednoznacznie, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO zwróciło uwagę, że przepisy upzp nie formułują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. Przepisy nie wypowiadają się w przedmiocie parametrów dróg wewnętrznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych znajdują zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy weryfikacji podlega bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej. Inny rodzaj "połączenia" z drogą publiczną, nie jest obwarowany takimi wymogami. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Z akt sprawy, a w szczególności z załączonych zdjęć wynika, że przedmiotowy most na potoku [...] jest częścią drogi wewnętrznej łączącej drogę publiczną ul. [...] z działkami nr 1375,1376,1379/2,1382,1386,1388 oraz 1392. O tym, że mostek wchodzi w skład drogi wewnętrznej przesądzają również zdjęcia satelitarne. Mostek istnieje od 1970 roku, a więc ma charakter trwały, przejeżdżają przez niego maszyny rolnicze, co oznacza, że jest stabilny. SKO podało również, że mostek został naniesiony na mapę zasadniczą w dniu 13 marca 2015 roku – operat techniczny z aktualizacji mapy, nr [....]. Zdaniem SKO nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy miał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który me musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt 14 upzp wynika, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy. Powołane oceny i okoliczności, zdaniem SKO przesądzają, że decyzja organu I instancji narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Podnoszone w uzasadnieniu decyzji Burmistrza okoliczności uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy, opierające się na dyskwalifikacji wnioskowanego dostępu do drogi publicznej, jako niespełniającego wymogów ustawy o drogach publicznych, są chybione i zmierzają jedynie do wydłużenia postępowania. SKO zobowiązało Burmistrza, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił uwagi SKO, w szczególności dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego o dokonanie ponownej analizy wskazanego we wniosku inwestora dostępu do drogi publicznej. W dniu 20 lutego 2017 roku skarżący, działając w trybie art. 37 § 1 Kpa wniósł do Urzędu Miasta w [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta [...]. W tym samym dniu skarżący wniósł także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta [...]. Skarżący podał, że jego działka posiada dostęp do drogi publicznej od kilkudziesięciu lat. Dojazd odbywa się przez znajdujący się na jego działce mostek, który służy jako dojazd właścicielom innych sąsiadujących nieruchomości, zabudowanych domami mieszkalnymi. Burmistrz podejmuje w sprawie szereg czynności fikcyjnych, niepotrzebnych, zmierzających do ustalenia parametrów technicznych mostka, jego właściciela, czy kwalifikacji przez pryzmat prawa budowlanego. Organ I instancji notorycznie zajmuje stanowisko odmienne od tego, jakie zostało wyrażone przez SKO w swoich decyzjach, nie odnosi się do ocen i wskazań SKO i nie sporządza analizy urbanistycznej, co uniemożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy. Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że żadna z podjętych czynności nie była zbędna. W dniu [...] marca 2017 roku Burmistrz wydał kolejna decyzję, nr [...], którą ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy skarżącemu. Burmistrz podał, że działka 1375 nie posiada dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji powielił swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 1 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w zakresie dotyczącym wydawania decyzji administracyjnych. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu kontroli w zakresie, o jakim mowa wyżej, Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na gruncie obowiązującej regulacji prawnej art. 37 § 1 Kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi) i art. 3 § 2 i art. 149 P.p.s.a., ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości, co ma ten skutek, że to każdorazowo sąd administracyjny w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie prowadzonego przez organ administracji postępowania jako przewlekłego oraz dokonać oceny tej przewlekłości, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też "przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Gdy chodzi o kwalifikowaną formę przewlekłości, a mianowicie prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością, ocena takiego właśnie kwalifikowanego charakteru tej przewlekłości nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że do przewlekłości postępowania doszło, choć nie doszło do niej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjmuje, że szereg czynności podejmowanych przez organ było w analizowanym postępowaniu zbędnych i zasadniczo to te właśnie czynności skutkowały prowadzeniem postępowania przez tak długi okres. Sąd podziela, w gruncie rzeczy oczywiste, konkluzje organów obu instancji, że jednym z warunków pozytywnej weryfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest posiadanie przez teren dostępu do drogi publicznej – art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp – przez który rozumieć należy dostęp bezpośredni do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej – art. 2 pkt 14 upzp. Sąd stoi na stanowisku, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, która podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania "budowlanego" niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w tym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest rozstrzygnąć, czy droga publiczna faktycznie istnieje i czy da się ją skomunikować z terenem objętym wnioskiem, szlakiem wskazanym przez podmioty, które go wniosły. W ocenie Sądu żądanie na etapie ustalenia warunków zabudowy wykazywania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do terenów, przez które ma odbywać się komunikacja z drogą publiczną jest nieuprawnione. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jeżeli więc wnioskujący nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu, co do którego wnosi o ustalenie warunków zabudowy, to tym bardziej, na tym etapie, nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenów, przez które zamierza zorganizować dostęp do drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie określić przyszłemu inwestorowi, na jakich warunkach będzie mógł zabudować/zagospodarować nieruchomość. Od tej decyzji zależy niejednokrotnie to, czy przyszły inwestor w ogóle daną nieruchomość nabędzie i czy zdecyduje się na inwestycję. Nie można wobec tego wymagać, aby wnioskodawca angażował się prawnie w uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich, które umożliwiałyby mu dojazd do drogi publicznej, jeżeli niepewne jest, czy w ogóle takie uprawnienia będą potrzebne. Rolą organu wydającego decyzję o warunkach jest ustalić, czy przyszły inwestor może skomunikować teren objęty wnioskiem z drogą publiczną albo bezpośrednio, albo poprzez drogę wewnętrzną, albo poprzez służebność, która jest lub może zostać ustanowiona, albo – co istotne – szlakiem, który odcinkowo stanowi służebność i drogę wewnętrzną. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się również parametrów i warunków technicznych drogi, która ma komunikować teren z drogą publiczną – tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 roku, sygn. II OSK 2199/13. Wszystkie te kwestie stanowią obszar weryfikacji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest natomiast zobligowany określić w treści swojej decyzji warunki, na jakich nieruchomość będzie mogła zostać zabudowana, a więc w tym i również warunki, na jakich ma się odbywać dojazd do nieruchomości. Nie chodzi tu przy tym o wskazanie konkretnych parametrów technicznych dojazdu, albowiem te kwestie określi organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz o ogólne wskazanie obowiązku uzyskania tytułu prawnego do terenu, przez który ma odbywać się dojazd i konieczności zorganizowania go w zgodzie z obowiązującymi przepisami – tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 1880/10. Przekładając powyższe uwagi natury ogólnej na okoliczności faktyczne kształtujące niniejszą sprawę Sąd podziela stanowisko SKO, że na obecnym etapie, nie ma konieczności ustalania właściciela spornego mostka, nie ma również konieczności badania jego parametrów technicznych. Sąd zwraca uwagę, że SKO słusznie wskazało, że sporny "mostek" stanowi odcinek drogi wewnętrznej łączącej teren objęty wnioskiem z drogą publiczną. Burmistrz błędnie odczytał to sformułowanie przyjmując, że mostek ma łączyć się ze szlakiem służebności ustanowionej na działkach nr 1371 i 1375 i jako całość szlak ów ma spełniać kryterium drogi wewnętrznej. Przedmiotowa służebność stanowi jedną formę dostępu do drogi publicznej, a mostek, jako droga wewnętrzna, stanowi kolejną formę dostępu do drogi publicznej. Abstrahując od powyższej oceny, należy naprowadzić, że nawet przy założeniu – jak wywodzi Burmistrz – że ów mostek nie spełnia definicyjnych rygorów drogi wewnętrznej, to i tak nie ma podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku (w zakresie dostępu do drogi publicznej). Jeżeli bowiem mostek nie stanowiłby drogi wewnętrznej, to i tak można w przyszłości ustanowić przez niego prawny przejazd na rzecz skarżących (np. poprzez ustanowienie służebności). To, czy ów mostek spełnia wymogi techniczne przejazdu, kto jest jego właścicielem, i czy wyraża zgodę na przejazd skarżącym, nie jest przedmiotem badania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Organ w swojej decyzji określa jedynie warunki, które – czego Sąd nie neguje – mogą odnosić się prospektywnie, do konieczności uzyskania stosownych tytułów prawnych, bądź spełnienia prawem przewidzianych wymogów technicznych. W toku postępowania organ w sposób nieuprawniony próbował weryfikować, kto jest właścicielem mostka, czy skarżący uzyskał od niego uprawnienie do przejazdu, jakie są parametry mostka, jakiej wielkości obciążenie jest on w stanie wytrzymać, czy szlak służebności został wyznaczony i zagospodarowany. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy są to okoliczności nieistotne . Z tych względów Sąd przyjął, że znaczna koncentracja organu na ustalaniu okoliczności nieistotnych, przełożyła się na długość postępowania, co z kolei uzasadnia ocenę, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ błędnie intepretował przepisy prawa i w zakresie tak wadliwie ustalonej treści normy prawnej, prowadził postępowania dowodwe. Wobec wydania decyzji z dnia 14 marca 2017 roku nr [...] Sąd nie zobowiązywał organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.