II SAB/Rz 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w przedmiocie zmiany wystroju pomnika - p o s t a n a w i a - skargę odrzucić. II SAB/Rz 23/09 U Z A S A D N I E N I E Skarżący K. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w przedmiocie zmiany wystroju pomnika na P. w N. Podał, że Społeczny Komitet do Zmiany Wystroju Pomnika (dalej nazywany Komitetem) już od czerwca 2006r. podejmował starania o zmianę wystroju. Obecny Burmistrz Gminy i Miasta w drugiej połowie 2007r. rozpoczął prace przy zmianie wystroju pomnika. Skarżący w tej sprawie złożył interpelację w dniu 26 października 2007r., a następnie zastrzeżenia wobec otrzymania niezadawalającej odpowiedzi. W dniu 29 grudnia 2008r. Komitet złożył pismo z dnia 23 grudnia 2008r. wraz z projektem uchwały i wszystkimi wymaganymi przez statut Gminy i Miasta informacjami i pozytywną opinią Rady Ochrony Pamięci Walki i Męczeństwa. Projekt uchwały z nieznanych przyczyn nie został włączony pod obrady sesji w dniu 19 stycznia 2009r. W protokole z sesji wpisano "wycofanie poparcia wniosku dostarczone do Biura Rady Miejskiej w dniu 22 stycznia 2009r. Na sesji rady w dniu 27 lutego 2009r. złożył interpelację, na którą nie otrzymał odpowiedzi. Zaznaczył, że wszystkie zmiany wystroju pomnika dokonane od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia były niezgodne z obowiązującym prawem i dlatego wystąpił pismem z dnia 30 marca 2009r. do Burmistrza Gminy i Miasta o zlikwidowanie wystroju wprowadzonego niezgodnie z prawem. Do skargi dołączył kserokopie pism powołanych w skardze. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Jako uzasadnienie odrzucenie skargi podał, że skarga nie dotyczy żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Wezwanie skarżącego z dnia 30 marca 2009r. do usunięcia zmian wystroju pomnika wprowadzonych po roku 1990 nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ powołał się na tezę zawartą w wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt VI SAB/Wa 24/07), że o bezczynności organu można mówić, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowana w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego taki akt (czynność) dotyczy jest określone w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje postanowienie oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11.04.2007r. sygn. akt VSAB/Wa 2/07). Organ zarzucił też, że skargę wniesiono z uchybieniem 14 dniowego terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. licząc od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności związanych z konserwacją pomnika zostały wykonane w 2007r. Wnosząc o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że skarżący jest radnym Rady Miejskiej i w raz z innymi radnymi wnioskiem z dnia 22 grudnia 2008r. wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie wyrażenia zgody na zmianę wystroju pomnika. Pismem z dnia 21 stycznia 2009r. jeden z radnych podpisanych pod inicjatywą uchwałodawczą wycofał swoje poparcie dla projektu uchwały. W dniach 19.01.2009r., 20.01.2009r., 26.01.2009r. projekt uchwały był uzgadniany z właściwymi komisjami rady miejskiej. Zgodnie ze statutem Gminy inicjatywa uchwałodawcza przysługuje grupie, co najmniej 6 radnych. Po wycofaniu poparcia przez jednego radnego inicjatywa pochodziła od 5 radnych i dlatego nie mogła być skutecznie zgłoszona. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że nie odpowiedział na wezwanie skarżącego z dnia 30 marca 2009r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia poprzez zlikwidowanie wystroju pomnika na P. w N. wprowadzonego niezgodnie z przepisami prawa, gdyż odpowiedź została udzielona już we wcześniejszym piśmie z dnia 5 listopada 2007r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej. Na czynności wykonane przy pomniku w 2007r. nie była wymagana zgoda rady miejskiej, co potwierdza wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt III SA/Lu 633/04. Powołany przez skarżącego przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w sprawie objętej niniejsza skargą. W piśmie z dnia 7 lipca 2009r. skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, który został już opisany w skardze i przedstawiony w załącznikach do tej skargi. W piśmie z dnia 7 lipca 2009r. skarżący raz jeszcze opisał działania zmierzające do zmiany wystroju pomnika, wskazał, że została zablokowana droga uchwałodawcza i dlatego mógł skorzystać tylko z art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym. Działania Burmistrza ograniczyły uprawnienia skarżącego jako radnego w zakresie rozpatrywania i współdecydowania o rozstrzygnięciach w takich sprawach jak ta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest zaistnienie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, co oznacza, że dany akt lub czynność są z zakresu administracji publicznej, a skargę wniósł podmiot uprawniony, przy czym ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) wymaga, aby skarga spełniała szereg wymogów formalnych dla jej skuteczności. W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zasadność wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie. W ocenie organu przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie jest to akt, ani czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący w skardze domaga się zmiany wystroju pomnika znajdującego się na P. w N., a bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy upatruje w tym, że organ nie podejmuje działań, o które zwraca się skarżący. Skarżący uważa, że zmiana wystroju pomnika dokonana w 2007r. narusza przepisy prawa i powinna być zmieniona w sposób, który zaproponował i skonsultował z konserwatorem zabytków oraz Radą Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący domaga się zmiany tablic i napisów na istniejącym pomniku, a wobec zablokowania drogi uchwałodawczej, to organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do podjęcia działań w tym zakresie zwłaszcza, że wszelkie materiały zostały przygotowane przez skarżącego. Z opisanego stanu faktycznego sprawy wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zmianie wystroju pomnika polegająca na zamontowaniu tablic o treści wskazanej przez skarżącego. W rozpatrywanej sprawie wyłaniają się dwa problemy, czy istnieje nakazany prawem obowiązek zmiany wystroju pomnika polegający na wymianie tablic pamiątkowych i napisów na istniejącym pomniku oraz czy taka zmiana wystroju pomnika jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej obejmuje inne niż wymienione w pkt 1-3 akty (decyzje, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym) lub czynność z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia może być również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Na tle przywołanych przepisów można stwierdzić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosowej decyzji lub nie podjął stosownej czynności. Wykładnią czynności z zakresu administracji publicznej zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21). Uchwała została podjęta na gruncie sprawy związanej z opłatą za wydanie karty pojazdu, ale rozważania NSA o czynności z zakresu administracji publicznej są aktualne i na gruncie rozpoznawanej sprawy, wobec braku legalnej definicji tego pojęcia. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dodać należy, że kryteria te muszą być spełnione łącznie. W rozpoznawanej sprawie, czynność polegająca na zmianie tablic (wystroju) na pomniku nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, bo nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie jest podjęta w indywidualnej sprawie skarżącego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest uzasadniony. Rację też ma organ, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. zwana dalej w skrócie u.s.g.). Stosownie do art. 18 ust.1 pkt 13 tej ustawy do kompetencji rady gminy należy między innymi podejmowanie uchwał w sprawie wznoszenia pomników. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005r. stwierdził, że nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., żeby pod pojęciem "pomnika" rozumieć również tablice pamiątkowe (wyrok NSA z 20.07.2005r. sygn. akt OSK 1816/04 LEX nr 186575). Inicjatywa podjęcia uchwały o zmianie wystroju pomnika, której projekt został dołączony do skargi (karta akt sądowych nr 10) skutkowałaby podjęciem uchwały bez podstawy prawnej. Pogląd taki został zaprezentowany również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt III SA/Lu 633/04, którego kserokopię skarżący dołączył do skargi i opisał jako załącznik nr 6. Nadto należy zwrócić uwagę, że skargę oraz inne pisma procesowe kierowane do Sądu skarżący podpisał jako radny i z racji pełnionej funkcji upatruje swoją legitymację skargową. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95 i II SA 1934/95 stwierdził, że radny nie jest uprawnionym podmiotem do zaskarżania do sądu uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa (ONSA 1996/4/170 Lex Polonica nr 313344). Ocena naruszenia indywidualnego interesu skarżącego nie ma znaczenia prawnego wobec wykazania, że nie ma podstawy prawnej do podjęcia uchwały, której domagał się skarżący. Przyjęcie, że czynność, której wykonania domaga się skarżący nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, czyni bezprzedmiotową ocenę zarzutów skarżącego dotyczącą jego działalności jako radnego w zakresie zmiany wystroju pomnika w N. Mając na względzie przestawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skargę odrzucił jako niedopuszczalną.