II SAB/Rz 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 1000 zł /słownie: tysiąc złotych/; IV. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 617 zł /słownie: sześćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana także Spółką) jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) w przedmiocie wydania decyzji ws. rozpoznania odwołania Spółki od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, znak sprawy [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...], odmówił wnioskodawcy - Spółce - ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce numer : 664, w miejscowości Grabiny Gmina [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że mieszkańcy [...] będący stronami w postępowaniu oraz inni mieszkańcy miejscowości złożyli protest przeciwko budowie stacji telefonii komórkowej. Pomimo przesłanek wskazujących na pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej, interes społeczny przemawia w kierunku odmowy lokalizacji inwestycji w pobliżu miejsca zamieszkania osób protestujących. Biorąc ten argument pod uwagę Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Spółka zastępowana przez pełnomocnika J.K., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od ww. decyzji Wójta. W jego treści zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydania orzeczenia co do istoty sprawy to jest wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Odwołanie wraz z aktami postępowania administracyjnego wpłynęły do SKO dnia 21 listopada 2017 r. Organ odwoławczy wezwaniem z dnia 2 stycznia 2018 r., nr [...], wezwał J.K. pełnomocnika Spółki do uzupełnienia odwołania od decyzji Wójta Gmina [...] poprzez wskazanie dowodów uzasadniających żądanie, poprzez wskazanie na środki dowodowe wymienione w art. 75 K.P.A. oraz złożenie pełnomocnictwa do występowania w sprawie. Pełnomocnik Spółki odpowiadając na powyższe wezwanie SKO, pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. (wpływ do SKO 19 stycznia 2018 r.) przekazał pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora w 2018 r. oraz poinformował, że w aktach sprawy znajdują się wszystkie niezbędne dowody. Pismem z dnia 1 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powiadomiło pełnomocnika Spółki J.K., że odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. Jednocześnie wyjaśniono, że pomimo upływu terminu siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania z dnia 2 stycznia 2018 r. żaden z braków formalnych odwołania nie został usunięty. Według Kolegium załączone do pisma z dnia 15 stycznia 2018 r. pełnomocnictwo z dnia 29 grudnia 2017 r. nie obejmowało granicami umocowania tytułu do występowania w postępowaniu z odwołania od decyzji Wójta Gminy [...]. Zakres umocowania obejmował wyłącznie reprezentację Spółki w sprawach związanych z prowadzoną budową jak i z eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej. Postępowanie w sprawie lokalizacji projektowanego przedsięwzięcia po pierwsze jest etapem poprzedzającym etap budowy, a po drugie nie wiąże się z eksploatacją infrastruktury. Pełnomocnictwo to było pełnomocnictwem dalszym udzielonym J.K. przez wcześniej ustanowionego przez Spółkę [...] pełnomocnika W.P. Pierwsze z pełnomocnictw również nie obejmowało legitymacji do występowania w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu przed organami administracji publicznej W.P. był uprawniony tylko do reprezentacji Spółki w enumeratywnie wyliczonych sprawach związanych z budową, eksploatacją i zakończeniem eksploatacji w granicach ustawy Prawo energetyczne. Taki zakres nie obejmował przedmiotu postępowania, w którym wniesiono odwołanie. Podkreślono także, że Odwołujący został prawidłowo pouczony o rygorze niezastosowania się do wezwania, jak i o źródle skierowania do niego przez Kolegium takiego wezwania w postaci art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym ponaglenia [...] Spółka z o.o. w [...] na bezczynność tego Organu, polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie z odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. wskazało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się bezczynności. W jego uzasadnieniu powtórzona argumentację wyrażoną w piśmie z dnia 1 marca 2018 r. Spółka skargą z dnia 30 stycznia 2019 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie niewydania decyzji ws. rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz brak właściwych ustaleń faktycznych dotyczących zakresu umocowania pełnomocników J.K. i W.P., a także spełniania wymagań określonych przepisami prawa przez odwołanie z dnia 7 listopada 2017 roku; 2. art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego i nieposzanowanie ekonomiki procesowej, poprzez nie wydanie decyzji w przewidzianym prawem terminie oraz bezpodstawne kwestionowanie zakresu przedłożonych pełnomocnictw i nadmierny formalizm polegający na przyjęciu, że powołanie się w treści odwołania na konkretne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, nie spełnia zadość przesłance wskazania dowodów uzasadniających żądanie; 3. art. 6, art. 8 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie przez organ I instancji w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 4. art. 64 § 2 i art. 134 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania, w sytuacji gdy w razie nieuzupełnienia w zakreślonym terminie braków formalnych tego odwołania, organ II instancji winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W oparciu o tak przedstawione zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie SKO w [...] do wydania decyzji rozpoznającej wniesione odwołanie z dnia 7 listopada 2017 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie temu organowi grzywny, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej od Kolegium zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła, że Organ uchybił swoim obowiązkom, gdyż w ogóle nie przeprowadził wymaganego postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim, pomimo, że posiadał w aktach postępowania wszelkie powołane w sprawie dowody, nie dokonał ich analizy, żądając enumeratywnego wskazania, które z dowodów ma przeprowadzić. Powyższe doprowadziło do uniemożliwienia Spółce skorzystania z przysługujących stronie postępowania administracyjnego praw polegających na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy z jej wniosku. Zdaniem Skarżącej Organ dokonał również nieprawidłowych ustaleń dotyczących zakresu umocowania J.K. oraz W.P. do działania w imieniu Spółki. Strona skarżąca podkreśliła, że obaj pełnomocnicy umocowani są do: "(...) reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej, we wszystkich instancjach w sprawach związanych z prowadzoną przez Spółkę budową i eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej (...)". Jak wyjaśniła Skarżąca, sprawy związane z prowadzoną przez Spółkę budową i eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej to wszelkie sprawy, w tym postępowania gdzie uzyskuje się decyzje konieczne do realizacji i eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej m.in. sprawy o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, stanowi niezbędny warunek dla kolejno uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie samej już budowy planowanej inwestycji. Bez wątpienia zatem przedmiotowe postępowanie, tak samo jak następujące po nim postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, stanowią sprawy związane z budową planowanej inwestycji, gdyż bez ich przeprowadzenia nie byłoby możliwe rozpoczęcie samego procesu budowy. Dalej Spółka podniosła, że w treści odwołania wskazała na konkretne dokumenty, numerując je na wstępie uzasadnienia, w oparciu o które organ odwoławczy mógł zweryfikować poprawność decyzji organu I instancji. Ponadto w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że wszelkie dowody jakie mają być przeprowadzone, obejmują dokumenty znajdujące się w aktach sprawy organu odwoławczego. Zdaniem Skarżącej z powyższego w sposób jasny wynika, że jej zamiarem było to, aby organ oparł postępowanie dowodowe na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, a dokumentami które winien poddać szczególnej analizie, stanowią te wymienione na wstępie odwołania. Fakt, że nie zawarła ona wprost sformułowania, że wnioskuje o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które wskazała w treści odwołania oraz w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r., nie może w jej ocenie prowadzić do przekonania, że żadnych dowodów nie przytoczyła. Spółka zauważyła również, że jeżeli zdaniem organu II instancji, odwołanie zawierało braki określone w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., czyli braki odnoszące się do merytorycznej strony odwołania, w takim wypadku ewentualnie prawidłowym byłoby zastosowanie rygoru stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wynikającego z treści art. 134 k.p.a., gdyż w tym przypadku przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem Spółki o tym, że Kolegium dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Złożony w tym przedmiocie wniosek Skarżąca szeroko uzasadniła, wskazując również na fakt złożenia ponaglenia na bezczynność Organu i związaną z tym możliwość weryfikacji przez Organ swojego stanowiska w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę Spółki wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, stosownie do norm przepisanych. Kolegium nawiązało do treści swoich wcześniejszej wypowiedzi na temat braków formalnych odwołania, a ponadto stwierdziło, że żądanie skargi stoi w sprzeczności z jej argumentacją i prowadzi do takich samych konkluzji, do jakich doszło Kolegium pozostawiając odwołanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca Spółka zarzuca SKO w [...] bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości Grabina Gmina [...]. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Podkreślić ponownie należy, że z nielegalną postacią bezczynności organu mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy na organie z mocy obowiązujących regulacji publicznoprawnych ciąży prawny obowiązek wykorzystania kompetencji administracyjnych w postaci decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego rodzaju aktu lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Innymi słowy, nie można przypisać organowi bezczynności, jeżeli w systemie prawa nie istnieje norma prawna nakazująca mu władcze ustosunkowanie się do żądań podmiotu administrowanego. W niniejszej sprawie obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] wypływa dla SKO w [...] z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). SKO rozpoznając wniesione skutecznie odwołanie winno przestrzegać terminu jaki wyznaczył ustawodawca w art. 35 § 3 K.p.a. stwierdzając, że rozpoznanie odwołanie powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przestrzeganie tego terminu łączy się bezpośrednio z zasadą ogólną procesu administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a., a zobowiązującą Organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko. W tym miejscu należy zauważyć, iż odwołanie Spółki [...] z o.o. wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynęło do Kolegium w dniu 21 listopada 2017 r., co potwierdza prezentata Organu naniesiona na pismo z dnia 20 listopada 2017 r. o przekazaniu odwołania do SKO przez Organ pierwszej instancji. Wobec tej daty wpływu, sprawa z odwołania Spółki winna zostać załatwiona przez Organ odwoławczy do 21 grudnia 2017 r. – art. 35 § 3 K.p.a. Stosownie do art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Pierwsza czynność procesowa Organu odwoławczego została podjęta dnia 2 stycznia 2018 r., w postaci wezwania o nr [...]. Jego mocą SKO działając na podstawie art. 50 § K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., wezwało J.K. pełnomocnika [...] Sp. z o.o. do uzupełnienia odwołania poprzez wskazanie dowodów uzasadniających żądanie (poprzez wskazanie na środki dowodowe) oraz złożenie pełnomocnictwa do występowania w sprawie. W powyższym wezwaniu SKO nie określiło pełnomocnikowi jakie zarzuty z wniesionego odwołania należy uzasadnić poprzez wskazanie dowodów, jak również nie wyjaśniło przyczyn, dla których pełnomocnictwo dla w/w znajdujące się w aktach administracyjnych Organu pierwszej instancji jest niewystarczające do wykazania umocowania do działania w imieniu Spółki. Pełnomocnik Spółki odpowiedział na opisane wezwanie SKO pismem z dnia 15 stycznia 2018 r., przekazując pełnomocnictwo do reprezentowania Inwestora w roku 2018 r. oraz wyjaśniając, że w aktach sprawy znajdują się wszystkie niezbędne dowody. Zdaniem SKO, podjęte przez J.K. działania nie spowodowały wykonania wezwania, przez co odwołanie należało pozostawić bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 K.p.a. oraz art. 53 ust. 6 u.p.z.p. W świetle tych regulacji w sytuacji, gdy pismo, które strona postępowania traktuje jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., organ administracji winien wezwać stronę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków poprzez wskazanie wymienionych w tymże przepisie elementów odwołania. W świetle tych okoliczności faktycznych, ocena zasadności wniesionej skargi sprowadza się do kontroli przyczyn, dla których Kolegium nie rozpoznało odwołania Spółki, a które to zostały wyargumentowane w piśmie tego Organu z dnia 1 marca 2018 r. Otóż w myśl art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania w sposób nieuzasadniony, czyli z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, będzie pozostawać w bezczynności o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.. Pozostawienie podania bez rozpoznania, pomimo że strona uzupełniła jego braki, będzie zdaniem Sądu świadczyć o uchylaniu się od rozpoznania sprawy - wydania decyzji w terminach nakazanych przez art. 35 K.p.a. W przypadku gdy podanie jest odwołaniem, należało będzie stwierdzić dopuszczenie się naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. in fine w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a., tj. naruszenie prawa strony do rozpoznania jej odwołania w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zdaniem Sądu, podane przez SKO przyczyny nierozpoznania odwołania nie są uzasadnione, o czym świadczą następujące powody: 1) Zaskarżona odwołaniem decyzja Wójta Gminy [...] została wydana w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie wywodzi skarżącą Spółka, że tego rodzaju decyzja administracyjna jest niezbędna dla rozpoczęcia procesu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wobec braku dla inwestowanego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o wydanie tego rodzaju decyzji jest konieczny w procesie budowlanym, zależnym od zgody organu wyrażanej na gruncie regulacji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzić to musi do wniosku, iż przedłożone w toku postępowania przed Wójtem Gminy [...], jak również na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnictwo obejmujące prawo do reprezentacji Spółki we wszystkich instancjach, w sprawach związanych z prowadzoną budową i eksploatacją infrastruktury technicznej, obejmowało upoważnienie do działania w postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako że sprawa o tym przedmiocie jest bezpośrednio związana z budową infrastruktury technicznej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Związek decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ze sprawą budowy tego rodzaju stacji jest oczywisty nie tylko z uwagi na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), ale także przepisy u.p.z.p., które wyraźnie określają rodzaje robót budowlanych niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci art. 50 ust. 2 tej ustawy. Dlatego przyjęcie, że złożone przez J.K. na wezwanie Kolegium pełnomocnictwo spełnia wymagania określone w przepisach K.p.a. nie stanowiłoby jakiegokolwiek przejawu rozszerzania wyrażonego w nim upoważnienia do działania w imieniu skarżącej Spółki. SKO w odpowiedzi na skargę nie zaprzecza, że dotychczasowa praktyka tego Organu w sprawach z udziałem Spółki znacząco odbiega od sposobu rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie. Jeżeli jak twierdzi Skarżąca powołując się na konkretne sygnatury spraw Organu odwoławczego, treść pełnomocnictwa była taka sama jak w uprzedniej praktyce procesowej Spółki i SKO nie kwestionowało zakresu upoważnienia, to oceniane działania Kolegium nie mogą odpowiadać zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Ponadto, treść samego wezwania SKO nie precyzowała przyczyn zakwestionowania złożonego przed Wójtem pełnomocnictwa, co zwłaszcza w obliczu dotychczasowych czynności tego Organu uniemożliwiło pełnomocnikowi wywiązanie się z nieprawidłowo postawionych wymagań SKO. Tą praktykę Kolegium potwierdza fakt rozpoznania przez SKO ponaglenia złożonego w imieniu Spółki przez J.K. mocą postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., o sygn. [...]. W sprawie ponaglenia Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do skuteczności działań pełnomocnika Spółki, bowiem rozpoznał ponaglenie bez wzywania o jego braki formalne, co mocno potwierdza podniesioną w skardze niekonsekwencję działań Organu odwoławczego wpływając tym samym na ocenę stopnia naruszenia prawa. 2) Drugą z przyczyn pozostawienia odwołania strony skarżącej bez rozpoznania, było według treści pisma SKO z 1 marca 2018 r. niedopełnienie warunków formalnych, jakie wynikają dla odwołującego się z treści art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Nie sposób w tym miejscu pominąć, iż NSA analogiczną kwestią pozostawienia podania bez rozpoznania przez SKO w [...] zajmował się w sprawie o sygn. II OSK 1421/17, (LEX, CBOSA). W wyroku z dnia 28 marca 2018 r., sygn. II OSK 1421/17 (LEX, CBOSA), NSA wyjaśnił, iż zgodnie z powołanym przepisem u.p.z.p. odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Przepis ten nie jest zatem, w części, w której dotyczy wskazania dowodów, jasny. Dowody bowiem służą wykazaniu istnienia istotnych w sprawie faktów, a nie uzasadnieniu żądania. Ponadto obowiązek przedstawienia dowodów na potwierdzenie istnienia istotnych dla sprawy faktów powstaje tylko wtedy, gdy fakty te są sporne. Jednoznacznie stwierdzono, że nie ma potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której odwołujący się nie twierdzi, aby dokonano wadliwych ustaleń faktycznych lub w sprawie, w której odwołujący się twierdzi, że dokonano wadliwej prawnej oceny prawidłowo ustalonych faktów. Nie ma też potrzeby przedstawiania dowodów w sprawie, w której w ogóle nie chodzi o spór o fakty lub spór o prawną ocenę prawidłowo ustalonych faktów, lecz jej istotą jest czysta kwestia prawna. W końcu mogą się zdarzyć sprawy, w których występują różne kwestie, mianowicie zarówno spór o prawo, jak i spór o fakty. Sąd odwoławczy przekonująco wnioskuje, że nie można art. 53 ust. 6 u.p.z.p. rozumieć w ten sposób, że niewskazanie, mimo wezwania, w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dowodów uzasadniających żądanie odwołania, w każdym przypadku uzasadnia, w świetle art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie tego odwołania bez rozpoznania. W ocenie NSA zależy to od tego, czy istota odwołania sprowadza się wyłącznie do sporu o fakty. Nie można bowiem pozostawić odwołania bez rozpoznania, jeżeli w odwołaniu podniesiono zarzuty zarówno dotyczące prawa, jak i faktów, a odwołujący się mimo wezwania nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń co do faktów. W tym przypadku nieprzedstawienie dowodów nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę zarzutów co do prawa. Przedstawiona wyżej wykładnia Sądu odwoławczego art. 53 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., zasługuje według składu orzekającego WSA na pełną akceptację i z racji tożsamego problemu będzie stanowić podstawę do rozstrzygnięcia o zasadności skargi w niniejszej sprawie. Przyjmując powyższy kierunek interpretacji art. 53 ust. 6 u.p.z.p. należało zauważyć, że odwołanie Spółki obejmowało zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W obszarze zarzutów procesowych w tym ich uzasadnienia, Strona odwołująca stwierdza nieprawidłową ocenę faktu w postaci wyrażonego przez społeczność lokalną sprzeciwu wobec budowy inwestycji. Zdaniem Spółki, niewyczerpująco rozpatrzono materiał dowodowy, nie wskazano w uzasadnieniu faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez Spółkę; nie wyjaśniono dlaczego zarzuty protestujących należało uznać za zasadne, nie podano także podstawy prawnej decyzji oraz przepisów prawa. Według Spółki naruszono także zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie niepopartego żadnymi dowodami ustalenia, że interes społeczny przemawia za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przyjmując bezkrytycznie argumenty dotyczące wpływu przedmiotowej inwestycji na zdrowie i życie ludzie oraz odnośnie możliwości inwestycyjnych w sąsiedztwie. Pozostałe zarzuty odwołania, zarówno procesowe jak i materialnoprawne, dotyczyły zaś błędnej wykładni i wadliwego zastosowania obowiązujących Organ pierwszej instancji przepisów prawa, nie zaś sporu co do faktów. Z treści odwołania nie wynika, aby Spółka zarzucała nieuwzględnienie przez Organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nieprzeprowadzenie co do nich określonych dowodów, które przeprowadzić należało. Na płaszczyźnie sporu na temat prawdy materialnej, Strona zarzuca Organowi pierwszej instancji wyłącznie błędy polegające na nieprawidłowej ocenie protestu części mieszkańców gminy względem jej planów inwestycyjnych (budowy stacji bazowej telefonii komórkowej). Jej twierdzenia koncertują się więc na treści decyzji Wójta (braki co do uzasadnienia odmowy) oraz na proteście mieszkańców, który to protest był wyłącznym argumentem dla w/w organu dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spółka nie twierdzi, że Organ pominął istotne dla sprawy fakty i nie przeprowadził co do nich określonych dowodów (np. z opinii biegłego). Zatem podane w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnika wyjaśnienie, iż w aktach sprawy znajdują się wszystkie niezbędne dowody polegało na prawdzie, bowiem zarówno decyzja Organu pierwszej instancji jak również dowody na brak zgody części mieszkańców gminy zostały przekazane do SKO wraz z odwołaniem Spółki. Ponownie przyjdzie zauważyć, iż SKO zarówno w wezwaniu, ale także w piśmie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, nie podało jakie konkretne żądania odwołania nie zostały poparte dowodami umożliwiającymi rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, wezwanie formułowane na podstawie art. 53 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 9 K.p.a. winno wskazywać wnoszącemu jakie żądania odwołania nie zostały przez niego wykazane dowodami. Odwołującemu jako stronie postępowania należy bowiem udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniósł szkody na skutek nieznajomości prawa. Obowiązek Organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może się ograniczać do formalistycznego wskazania regulacji prawnych oraz określenia skutków niezastosowania się do treści wezwania. Strona winna uzyskać wiedzę o tym jakie konkretne braki jej odwołania w zakresie spornych faktów nie zostały przez nią wykazane dowodami, aby uchronić się przed konsekwencjami pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W ten sposób Organ wypełni zasadę ogólną obligującą go do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 K.p.a. Pozostałe zarzuty odwołania, jako niewiążące się ze sporem na temat faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, nie wiązały się z koniecznością dowodzenia, lecz z koniecznością oceny sposobu dokonanej przez Organ pierwszej instancji wykładni i zastosowania przepisów prawa. Oznacza to, że odwołanie nie wymagało dla jego rozpatrzenia przedstawienia przez Spółkę określonych dowodów, co z kolei powoduje że nierozpoznanie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. przez SKO nie było uzasadnione w świetle art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze WSA zobligowany był uznał, że Organ odwoławczy niezgodnie z prawem wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia odwołania przez wskazanie dowodów na uzasadnienie żądań odwołania, gdyż niektóre zarzuty odwołania nie wymagały przedstawienia żadnych dowodów, a niektóre były poparte dowodami zamieszczonymi w treści odwołania. W odniesieniu do zarzutów dotyczących sporu co do oceny faktów, wyjaśnienie skarżącej Strony, że dowody znajdują się w aktach sprawy, było prawidłowe. Organ odwoławczy był bezczynny, zaś bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w terminie podanym w art. 35 § 3 K.p.a. Po pierwsze, wezwanie z dnia 2 stycznia 2018 r., zostało skierowane do Spółki po upływie miesiąca od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do SKO (dzień otrzymania odwołania Spółki przez SKO to 21 listopada 2017 r.). Już w momencie podjęcia pierwszej czynności procesowej Organ działał w sposób przewlekły i bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Po drugie, odpowiedź na wezwanie SKO wpłynęła do tego Organu w dniu 19 stycznia 2018 r., zaś pismo o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania zostało sporządzone dopiero 1 marca 2018 r., czyli także po upływie jednomiesięcznego terminu do rozpoznania odwołania. Co więcej, Kolegium nie podało Stronie przyczyn zwłoki oraz nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszyło art. 36 § 1 i 2 K.p.a. W świetle tych okoliczności, w tym niezasadnego pozostawienia odwołania bez rozpoznania, Sąd nie miał wątpliwości, iż SKO działało w sprawie z oczywistym naruszeniem art. 12 § 1 K.p.a., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Dlatego grzywna w wysokości 1000 zł nałożona na Organ jest konieczna i uzasadniona stopniem stwierdzonego naruszenia prawa. Nie wszystkie z zarzutów skargi znalazły potwierdzenie w toku sądowej kontroli. Niesłusznie Spółka zarzuca SKO naruszenie art. 64 § 2 i art. 134 K.p.a. Zdaniem WSA, art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, LEX). Otóż podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków odwołania jest przepis art. 64 k.p.a., zaś konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania, co z kolei winno nastąpić w formie czynności techniczno-procesowej. Dlatego też w przypadku pozostawienia odwołania bez rozpoznania z przyczyn nieuzupełnienia braków formalnych, nie stosuje się przepisu art. 134 K.p.a., a tym samym nie wydaje się określonego w nim ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Przedstawione okoliczności przekonują do uwzględnienia skargi Spółki w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a P.p.s.a. Skutkiem stwierdzenia przez Sąd bezczynności Organu, jest obowiązek rozpoznania prawidłowo wniesionego odwołania w terminie określonym ustawą w art. 35 § 3 K.p.a., tj. terminie jednego miesiąca, w tym wypadku liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy administracyjnej – art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Okres jednego miesiąca jest czasem w zupełności wystarczającym do rozpoznania w postępowaniu odwoławczym sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Pamiętać należy, że tego rodzaju przedsięwzięcia wymagają rozważenia szeregu okoliczności nie tylko natury prawnej, ale także technicznej. Stopień skomplikowania tego rodzaju spraw administracyjnych nie pozwala na ich rozpatrzenie w terminie krótszym niż termin kodeksowy przewidziany dla postępowania odwoławczego, jak wnioskuje skarżąca Spółka. Natomiast orzeczenie o grzywnie uwzględniające wniosek Skarżącej Spółki znajduje oparcie w art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje ona wpis sądowy oraz wynagrodzenie należne występującemu w imieniu strony radcy prawnemu.