II SAB/Rz 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - II SAB/Rz 30/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A. z/s w P. jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 30 sierpnia 2021 r. – wskazując na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) - Stowarzyszenie zwróciło się do Burmistrza Miasta [...] o udzielenie informacji, co stało się ze szczątkami ludzkimi czterech osób (oraz gdzie są przechowywane) podjętymi z terenu budowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] i zabezpieczonych przez policję i Prokuraturę Rejonowa w [...]. Jeśli zostały przekazane Urzędowi Miejskiemu w [...], Stowarzyszenie zawnioskowało o przekazanie kopii protokołu przekazania lub innej dokumentacji z tymi czynnościami związanej. Jeśli został dokonany ich pochówek, zwrócono się o wskazanie miejsca, czasu oraz decyzji, na jakiej postawie szczątki zostały ponownie pochowane. W odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z 8 września 2021 r. nr 8190.SO.1431.94.2021 Burmistrz Miasta [...] oświadczył, że nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. Wskazał, że Miasto [...] nie miało kompetencji do podejmowania decyzji w zakresie związanym z realizacją projektu i budową nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...], nie uczestniczyło również w podjęciu decyzji o ekshumacji ani o ponownym pochówku szczątków ludzkich wydobytych podczas budowy drogi. Inwestorem tego zadania był Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie, zaś wykonawcą prac P. Sp. z o.o. w [...]. W skardze na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 10 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosło o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r., Nr 34 poz. 173) w zw. z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania; 4) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi – przytaczając fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej - wskazano, że do dnia jej złożenia Miasto [...] nie udostępniło żądanej informacji ani też nie wydało decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszyło termin zapisany w jej art. 13 ust. 2. Podniesiono, że jeśli Miasto [...] posiada inne informacje mające odniesienie do wniosku, to zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z 23 października 2014 r. II SAB/Bk 55/14, organ ma obowiązek poinformowania wnioskodawcy, jakiego rodzaju dokumentami urzędowymi dysponuje. Informacja o którą wnioskowało Stowarzyszenie jest bezsprzecznie informacją publiczną, czego zresztą samo Miasto [...] nie kwestionowało. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że nie był w posiadaniu informacji objętych wnioskiem i nie spoczywał na nim obowiązek poszukiwania tych informacji na użytek złożonego wniosku. Z uwagi na powyższe, udzielając odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, poinformował, że nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia, gdyż Miasto [...] nie miało kompetencji do podejmowania decyzji w zakresie związanym z realizacją projektu i budową nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] oraz nie uczestniczyło w podjęciu decyzji o ekshumacji ani ponownym pochówku szczątków ludzkich wydobytych podczas budowy drogi. Jednocześnie w odpowiedzi wskazano Inwestora oraz Wykonawcę przedmiotowego zadania. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie dysponuje informacją objętą wnioskiem. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Udzielona odpowiedź wykazała brak wiedzy organu w zakresie objętym wnioskiem oraz wyjaśniała przyczyny takiego stanu rzeczy. Z uwagi na to, sformułowany w skardze zarzut bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z 30 sierpnia 2021 r. uznać należy za całkowicie niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 d) oraz stanie przyjmowanych spraw (pkt 3 e), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie zwróciło się o udzielenie informacji publicznej nt. losu szczątków ludzkich podjętych z terenu budowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] (zabezpieczonych przez Policję i Prokuraturę Rejonową w [...]); w przypadku jeśli zostały przekazane Urzędowi Miejskiemu w [...], Stowarzyszenie zawnioskowało o przekazanie związanej w tym dokumentacji, a w przypadku dokonania ich pochówku, o wskazanie miejsca, czasu oraz decyzji na postawie której to nastąpiło. W kontekście przytoczonych wyżej regulacji u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter mogły mieć informacje żądane przez Stowarzyszenie. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Jego istota sprowadza się bowiem do oceny, czy udzielona przez Burmistrza odpowiedź pozostaje w merytorycznym związku i jest wyczerpująca względem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym spełnia wymogi prawidłowego załatwienia sprawy, co kwestionuje skarżące Stowarzyszenie podnosząc brak udzielenia wnioskowanej informacji. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). W orzecznictwie tym utrwalone jest także stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z 5 lutego 2008 r. I OSK 807/07 - LEX nr 470867 i z 26 października 2021 r. III OSK 3931/21 - LEX nr 3251808). W rozpoznawanej sprawie – wobec złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 30 sierpnia 2021 r., odpowiedź na niego została udzielona 8 września 2021 r., a więc w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z odpowiedzi tej wynika, iż jakkolwiek Burmistrz nie uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia tego wniosku, to jednocześnie wyjaśnił, że Miasto [...] nie miało żadnych kompetencji w sprawach związanych z budową nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] oraz ekshumacją czy ponownym pochówkiem szczątków ludzkich wydobytych podczas budowy tej drogi (jako inwestora i wykonawcę prac Burmistrz wskazał odpowiednio na Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie oraz P. Sp. z o.o. w [...]). W ocenie Sądu, odpowiedź ta nie budzi wątpliwości, że Miasto [...] nie dokonywało żadnych czynności związanych nie tylko z budową drogi, ale także dotyczących ekshumacji i ponownego pochówku szczątków ludzkich odkrytych w jej trakcie. Odpowiedź ta jawi się jako kompletna i adekwatna do treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi o jego prawidłowym rozpatrzeniu przez Burmistrza. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania zaistnienia bezczynności w załatwieniu tego wniosku, co przekłada się na brak możliwości zastosowania do zaistniałego stanu faktycznego art. 149 P.p.s.a., w tym zobowiązania Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej. Konsekwentnie, skoro bezczynność w sprawie nie wystąpiła, tym samym nie mogła również mieć miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do powyższego skarga – jako nieuzasadniona – podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ubocznie Sąd zauważa, że z kwestią ekshumacji /pochówku szczątków ludzkich do której odnosił się wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej związane były także inne sprawy w których orzekał już WSA w Rzeszowie na skutek skarg Stowarzyszenia w przedmiocie bezczynności dotyczącej udostępnienia informacji publicznej przez: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (wyrok z 24 listopada 2020 r. II SAB/Rz 85/20 i z 23 czerwca 2021 r. II SAB/Rz 50/21), Komendanta Powiatowego Policji w [...] (wyrok z 29 września 2020 r. II SAB/Rz 51/20) oraz Dyrektora Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie (wyrok z 27 stycznia 2021 r. II SAB/Rz 162/20). W związku z tym należy zwrócić uwagę strony skarżącej, że uważna lektura uzasadnienia jednego z tych wyroków (II SAB/Rz 85/20) daje w znacznej mierze odpowiedź w zakresie objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie; w części faktycznej tego uzasadnienia wskazano bowiem, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] – w odpowiedzi na skierowany do niego 5 lipca 2020 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej – pismem z 20 lipca 2020 r. poinformował Stowarzyszenie m.in. o tym, że: ekshumacja szczątków ludzkich na placu budowy nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] odbyła się 12 czerwca 2020 r.; szczątki zostały umieszczone w drewnianych trumnach, po czym zostały tymczasowo złożone w kaplicy cmentarnej na terenie cmentarza komunalnego w [...]; po zakończonej ekshumacji wnioskodawca /Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie/ przekazał szczątki Gminie [...], będącej właścicielem w/w cmentarza i znajdującej się na jego terenie kaplicy cmentarnej, która obecnie sprawuje nadzór nad ekshumowanymi szczątkami oraz zajmuje się ich zabezpieczeniem. Powyższe informacje potwierdzają też stanowisko Burmistrza Miasta [...] wyrażone w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie co do tego, iż nie jest on organem właściwym do jego rozpatrzenia. Skoro z informacji tych wynika, że szczątki zostały przekazane Gminie [...] jako właścicielowi cmentarza komunalnego w [...] i złożone tymczasowo w znajdującej się na terenie cmentarza kaplicy, to ewentualnie do tej Gminy (reprezentowanej przez Wójta) należałoby się zwrócić o szczegółowe dane nt. pochówku tych szczątków. Jak wynika z powyższego, skarżące Stowarzyszenie zdaje się mylnie utożsamiać Gminę (wiejską) [...] – obejmującą m.in. miejscowość [...] - z Gminą Miasto [...], podczas gdy są to odrębne jednostki samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie (tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.