II SAB/Rz 4/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: AWSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Starosty Powiatu L. w przedmiocie scalenia gruntów - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 9 stycznia 2007r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w L., skierowana do tutejszego Sądu, skarga K. W. dotycząca postępowania Starosty Powiatu L. Skarżący podniósł w niej, że podczas prowadzenia prac scaleniowych na terenie wsi W. G. przesunięto na jego niekorzyść granicę należącej do niego działki o obecnym numerze 582 (stary numer to 682), co spowodowało zmniejszenie areału tejże działki z 0,19 ha do 0,1774 ha. K. W. wniósł o "ostateczne rozstrzygnięcie sporu o areał i granice" wskazanej wyżej działki. Skarga powyższa została przekazana przez Starostwo Powiatowe w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 18 stycznia 2007r. wraz z pismem, w którym Starosta L. wskazał, iż na wyznaczony podczas prac scaleniowych przebieg spornej granicy działki nr 682 od strony działki nr 683 zgodę wyrazili właściciele drugiej ze wskazanych działek – Z. i S. M. Wobec sprzeciwu K. W. co do przebiegu tej granicy powołano komisję, która negatywnie zaopiniowała zastrzeżenia wyżej wymienionego i w związku z tym przebieg spornej granicy został ustalony zgodnie z projektem scalenia, który zatwierdzony został decyzją Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...]. K. W. nie wniósł odwołania od powyższej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna co do gruntów wydzielonych na jego rzecz. Pismem z dnia 19 stycznia 2007r. K. W. wezwany został do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez oznaczenie organu, którego działalności lub bezczynności skarga dotyczy oraz wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności. Odpowiadając na powyższe, skarżący wskazał, że organem, którego bezczynności skarga dotyczy jest Starosta L. a bezczynność ta polegała na niedoręczeniu - wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego - decyzji z dnia 19 sierpnia 2005r. K. W. podniósł, że z przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika, aby doręczenie decyzji o scaleniu gruntów mogło nastąpić przez wywieszenie na okres 14 dni w lokalu urzędu i na tablicach ogłoszeń a w związku z tym decyzja taka powinna zostać mu doręczona na adres zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skuteczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a w konsekwencji skuteczność uruchomienia procesu oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zależy od dopuszczalności skargi. Jedną z przesłanek dopuszczalności jest zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne. O tym, co jest przedmiotem tejże kontroli stanowi przepis art. 3 § 2 art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. wyznaczający zakres przedmiotowy postępowania saowoadministracyjnego. Przepis ten stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związkopw, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Skarga K. W. dotyczy bezczynności Starosty Powiatu L. polegającej na niedoręczeniu wyżej wymienionemu decyzji tego organu, która zatwierdzała projekt scalania wsi W. G. Aby rozpoznawaną skargę można było uznać za dopuszczalną, jej przedmiot musi mieścić się w wyżej podanym katalogu z art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponieważ jest to skarga na bezczynność organu, to według cytowanego przepisu powinna ona dotyczyć niewydania decyzji administracyjnych, postanowień wymienionych w tym przepisie lub innych niż wskazane aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w sytuacji, gdy akty takie powinny być wydane. Jak wynika z okoliczności podniesionych wyżej, przedmiot niniejszej skargi nie jest objęty treścią przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., niedoręczenia decyzji administracyjnej nie można bowiem zaliczyć do kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Na stanowisku takim stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.09.2004r. (VII SAB/Wa 1/04, Lex nr 173971) przyjmując, iż zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071), zwanej dalej k.p.a. doręczenie aktu na piśmie jest czynnością procesową, a prawidłowość dokonania tej czynności może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny jedynie przy ocenie legalności danego aktu i wywołanych przez niego skutków prawnych. Wynika z tego, iż doręczenie jak również "błędne doręczenie nie może być przedmiotem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w oparciu o art. 149 P.p.s.a. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24.01.2005r. (V SAB/Wa 39/04, Legalis). Sąd ten uznał, że doręczenie decyzji jest czynnością materialno - techniczną polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Czynność ta nie przyznaje, nie stwierdza ani też nie uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Jednakże to nie fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania. Status ten wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie. Zgadzając się z powyższymi poglądami w orzecznictwie, Sąd stwierdza, iż skoro doręczenie decyzji nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to jej niedokonania przez organ nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu pkt 8 tego przepisu. Przez inne akty lub czynności, o których mowa wyżej, należy bowiem rozumieć takie akty i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy, których organ podejmuje na podstawie przepisów prawa, władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Chodzi zatem o władcze czynności podejmowane w wyniku rozpoznania sprawy indywidualnej, na podstawie przepisów prawa dotyczących określonych praw i obowiązków. Dlatego też faktu doręczenia bądź niedoręczenia decyzji nie można traktować jako sprawy administracyjnej załatwianej w jednej z form określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W takiej zaś sytuacji skarga K. W. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ze względu na fakt, iż jej przedmiot nie należy do zakresu kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd zauważa, iż decyzja, której dotyczy przedmiotowa skarga nie jest doręczana w klasyczny sposób tj. poprzez doręczenie właściwe lub zastępcze w rozumieniu przepisów art. 42 - 44 k.p.a. W niniejszym przypadku wchodzi natomiast w grę doręczenie o którym mowa w art. 49 k.p.a. stanowiącym, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takim przepisem szczególnym jest m. in. przepis art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. nr 178 poz. 1749). Stosownie do ust. 1 tego artykułu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Natomiast zgodnie z ust. 2, z chwilą upływu terminu o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.