II SAB/Rz 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba- Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złoty) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 9 maja 2012 r. A. J. wystąpił do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania jakim podatkiem od nieruchomości oraz w jakiej części opodatkowany był drewniany budynek inwentarsko - mieszkalny w powierzchni zabudowy od 100 m 2 umiejscowiony na działce o nr ewidencyjnym 126 położonej w miejscowości N., gmina [...] w latach 1975 - 2011. Jako podstawę swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198), zwanej dalej ustawą. W odpowiedzi na wniosek udzielonej w piśmie z dnia 16 maja 2012r. Wójt Gminy [...] wskazał, że żądana informacja nie ma statusu informacji publicznej. Powołując się na treść art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8 , poz. 60 ze zm.), zwanej dalej o.p. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową i nie mogą być ujawnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. A. J. ponownie zwrócił się z prośbą o rozpatrzenie jego wniosku w trybie ustawy. Żądana informacja nie podlega uregulowaniom zawartym w art. 293 § 1 o.p., bo nie dotyczy indywidualnych danych podatnika zawartych w deklaracji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze stosownej decyzji, zgodnie z art. 16 ustawy. W przeciwnym razie organ naraża się na zarzut bezczynności. W odpowiedzi na ww. pismo Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podając, że dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą pełnej treści dokumentów składanych przez podatników i obejmują one zawsze dane dotyczące konkretnego podmiotu i w tym sensie są danymi indywidualnymi. Odnosząc się do formy załatwienia wniosku A. J. organ podał, że nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdy żądana informacja nie jest informacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności. Żądana informacja dotyczy indywidualnych danych konkretnie wskazanego podatnika stanowi tajemnicę skarbową i nie podlega udostępnieniu, bo nie jest informacją publiczną. Organ nie miał obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. W dniu 8 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i lit. g) ustawy oraz naruszenie art. 16 ustawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy [...] rozpatrując wniosek właściciela budynku, którego dotyczyła żądana informacja o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, określonego jako rozbudowa budynku mieszkalnego nie podjął żadnych działań w celu ustalenia właściwej funkcji budynku, a oparł się jedynie na domniemaniach, a na mapie zasadniczej przedmiotowy obiekt budowlany oznaczony jest symbolem "g:" - potwierdzającym funkcję gospodarczą. Żądana informacja ma zaś na celu określenie właściwej funkcji budynku przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji, co jest konieczne do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Skarżący podał, że na gruncie orzecznictwa sądowego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Skarżący nie podzielił poglądu organu, że żądana informacji nie jest informacją publiczną i wskazał, że podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), gdyż dotyczy majątku samorządu terytorialnego, co jest konsekwencja tego, że podatki od nieruchomości są dochodem własnym gminy oraz w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) ponieważ dotyczyła pomocy publicznej, pod pojęciem której rozumie się zwolnienie od podatku od nieruchomości budynku gospodarczego położonego na gruntach gospodarstw rolnych służącego wyłącznie działalności rolniczej. Skarżący wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, treścią KW o nr [...] oraz treścią aktu notarialnego działka o nr 126 stanowi współwłasność, nie dotyczy więc konkretnego podatnika, skutkiem czego winna być opracowana w zestawieniu zbiorczym, stąd nie stanowi tajemnicy skarbowej w rozumieniu art. 293 § 1 o.p. Organ, zdaniem skarżącego, nie uwzględnił regulacji zawartej w art. 299 o.p., z którego wynika, że organy podatkowe udostępniają informacje wynikające z akt spraw podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zdaniem skarżącego organ powołując się na art. 293 § 1 o.p. przy odmowie udostępnienia informacji publicznej potwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, dlatego powinien wydać decyzję o odmowie jej udzielenia zgodnie z art. 16 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Podał, że prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane w art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którego treść została skonkretyzowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy dostępu do informacji określa art. 6 ustawy, zawierający szeroki katalog spraw, które należy uznać za informację publiczną. Organ podtrzymał stanowisko o braku podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, gdyż dotyczy opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynku będącego własnością osoby fizycznej, którą nie jest skarżący. Skarżący żąda indywidualnych danych podatkowych zawartych w stosownych rejestrach stanowiących w myśl art. 293 § 1 o.p. tajemnicę skarbową obejmującą dane odnoszące się do danego podmiotu i dotyczące źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 414/10 z dnia 26 maja 2010 r. organ wskazał, że brzmienie przepisu art. 293 o.p. oznacza, że w trybie ustawy mogą być udostępnione tylko informacje zbiorcze o podatnikach, a nie mogą być udzielane informacje indywidualne. Podał ponadto, opierając swoje stanowisko na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt: I OSK 2867/02, że brak jest obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku organ ma jedynie obowiązek powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie w formie pisma, co uczynił w pismach z dnia 16 maja 2012 r. oraz z dnia 12 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą, która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także procedurę udostępniania informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 1 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek określonych w art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej, a sposób udostępniania informacji publicznej został w daleko idący sposób odformalizowany z położeniem akcentu na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach określonych w art. 16 i art. 17 ustawy, co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania tj. bezczynności organu ( patrz, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.10.2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 29/08 LEX nr 505258). W świetle powyższego Sąd za nieuzasadniony uznał wniosek Wójta Gminy [...] o odrzucenie skargi. Skarga została też należycie opłacona i spełnia warunki formalne, do jej merytorycznego rozpoznania. Z art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, a takim organem jest wójt gminy. Natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest też informacja o pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ustawy). Określony w art. 6 ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Inną kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej, z powołaniem się ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ustawy. We wniosku z dnia 9 maja 2012 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wyjaśnienie, jakim podatkiem od nieruchomości oraz w jakiej części opodatkowany był drewniany budynek inwentarsko-mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 100 m2 zlokalizowany na działce nr 126 położonej w N. gm. [...] w latach 1967-2011. W skardze skarżący słusznie wskazał, że żądana informacja nie dotyczy konkretnego podatnika, ale nieruchomości. Przenosząc powyższe na przedstawiony stan prawny Sąd doszedł do przekonania, że skarżący domaga się informacji, jakiego rodzaju podatek od wskazanej nieruchomości zasila budżet gminy za okres 1975 - 2011. Odnosząc się do meritum skargi Sąd stwierdza, że treść art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostawia wątpliwości, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Przepis art. 14 ustawy stwierdza, że informację udostępnia się w formie i sposób zgodny z wnioskiem o ile środki techniczne pozwalają uczynić zadość takiemu żądaniu. Zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy może ocenić, czy nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, bo jej udostępnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ustawy. Zatem każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Wyżej naprowadzone przepisy uprawniają do wniosku, że zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do udzielenia informacji publicznej. Odrębną kwestią z uwagi na długi okres, jaki wskazuje skarżący z powodu braku dokumentacji nawet w zasobach archiwum, jest udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, ale reguły postępowania w takich przypadkach zostały zawarte w art. 14 i art. 15 ustawy. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot nie uczynił zadość żądaniu skarżącego zawartemu we wniosku z dnia 9 maja 2012 r., ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem przyczyn odmowy. W konsekwencji pozostał w bezczynności. W ponownym postępowaniu Wójt Gminy [...] będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku i zastosowania przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.