II SAB/Rz 49/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B.C. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie bezczynności organu – postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi B.C. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz) w sprawie wynikłej na tle sporu mieszkańców nieruchomości przy ul. G. [...] i [...] w [...], z powodu usytuowania pojemnika na odpady niezgodnego z prawem tj. w zbyt bliskiej odległości od okien jednego z budynków, stanowiącego własność Gminy Miasto [...]. Skarżący w treści skargi podkreślił, że od sierpnia 2021 r. próbuje wymusić na właścicielu posesji przy ul. G. [...] w [...] - Burmistrzu [...] - przestrzeganie prawa, w kwestii sposobu ustawienia pojemnika na odpady, który przez mieszkańców sąsiedniej posesji, położonej przy ul. G. [...] w [...], jest systematycznie przestawiany tuż pod okna budynku przy ul. G. [...] w [...], co zakłóca spokój mieszkańcom tego budynku i jest niezgodne z przepisami prawa tj. § 23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Powołując się na przysługujące właścicielowi nieruchomości roszczenie z art. 222 § 2 Kodeksu Cywilnego przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób, aniżeli poprzez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, Skarżący w wielu pismach kierowanych do Burmistrza domagał się wszczęcia działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem tj. spowodowanie aby lokalizacja pojemników na odpady mieszkańców sąsiedniego bloku była zgodna z przepisami wymienionego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stanowi ona sprawę z zakresu zarządzania nieruchomością, której rozwiązanie polega na zawarciu odpowiednich umów cywilnoprawnych, nie zaś wydaniu decyzji administracyjnych. Podkreślił, że gmina występuje w przedmiotowej sprawie jako właściciel nieruchomości, który może wyrazić zgodę na usytuowanie pojemników na odpady, w ramach umowy dzierżawy, po otrzymaniu właściwego wniosku zainteresowanej wspólnoty mieszkaniowej. Z pisma wynika, że procedura taka została już wszczęta. W ocenie organu, forma załatwiania przedmiotowej sprawy nie kwalifikuje się do żadnej kategorii spraw wymienionych w art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.). W piśmie procesowym z 28 kwietnia 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzut bezczynności Burmistrza, wnosząc o zobowiązanie gminy do usunięcia pojemników na odpady ze spornej lokalizacji oraz wydania decyzji wskazującej lokalizację pojemników na odpady dla nieruchomości sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sformułowany w niej przedmiot bezczynności nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolowanie działalności administracji publicznej. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Kontrola sądu obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 P.p.s.a. W związku zaś z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłanką procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (vide: art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i art. 3 § 3 P.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie jest sposób działania gminy, w kwestii zgłaszanego wielokrotnie przez Skarżącego, problemu z usytuowaniem pojemnika na odpady komunalne mieszkańców sąsiedniej posesji, którzy pojemnik na odpady - w drodze czynności faktycznych - przestawiają wielokrotnie na teren nieruchomości sąsiedniej tj. pod okna budynku przy ul. G. [...]. Zakłóca to spokój mieszkańców tej nieruchomości i wywołuje liczne spory sąsiedzkie, co obrazuje materiał zgromadzony w sprawie. Przechodząc do analizy sprawy należy podkreślić, że kwestię odległości pojemników i kontenerów na odpady, od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi reguluje § 22 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten określa zasady usytuowania miejsc, w którym gromadzone są stałe odpady komunalne. Zgodnie z §1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Możliwość władczego działania organów, w odniesieniu do prawidłowości usytuowania miejsca czasowego gromadzenia odpadów stałych, przewidziano w stosunku do takich miejsc składowania odpadów, jak wiaty śmietnikowe będące obiektami budowlanymi, należącymi do "obiektów małej architektury". Organy nadzoru budowlanego uprawnione są do wydawania władczych rozstrzygnięć - orzeczeń o nakazie rozbiórki takich obiektów (wyrok NSA z 13 października 2009 r. II OSK 1583/08) W zakresie jednak samego korzystania z nieruchomości, w tym usytuowania pojedynczego kosza na śmieci, będącego obiektem ruchomym, powołany przepis rozporządzenia nie stanowi podstawy do władczej ingerencji organu w zachowania mieszkańców, poprzez wydanie decyzji o lokalizacji pojemnika na odpady. Przepis ten, w stosunkach sąsiedzkich, należy postrzegać jako skierowany do właścicieli i użytkowników nieruchomości, wzorzec prawidłowego korzystania z nieruchomości, który w razie zaistnienia stanu faktycznego niezgodnego z wzorcem, może stanowić podstawę do oceny poziomu staranności, a także do ewentualnego formułowania roszczeń na gruncie prawa cywilnego. Nie stanowi jednak podstawy do władczej ingerencji organu, w stosunku do przedmiotów nie będących obiektami budowlanymi. Ponadto należy podkreślić, że w sytuacji, w której właścicielem lokalu, jak w niniejszej sprawie, jest podmiot publiczny - jednostka samorządu terytorialnego, to obowiązki wynikające z obowiązków właścicielskich, nie mieszczą się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej. Obowiązki te mają bowiem charakter cywilnoprawny wynikający z przysługującego gminie prawa własności do spornego lokalu. Reprezentujący gminę Burmistrz jako organ wykonawczy, nie występuje zatem w przedmiotowej sprawie w roli organu administracji publicznej. Zauważyć należy, że gmina jest osobą prawną, która działa przez swoje organy. Na zewnątrz reprezentuje ją wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika wprost z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 - dalej: u.s.g.). Burmistrz miasta działa w imieniu jednostki samorządu terytorialnego w sferze zarówno publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej. To uprawnienie zostało uzupełnione w art. 46 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną osobą upoważnioną przez wójta. Czynności z zakresu zarządu mieniem gminy nie podlegają jednakże kontroli sądowoadministracyjnej, również w zakresie negatywnym obejmującym przewlekłość względnie bezczynność. Rozpoznając sprawę Sąd nie doszukał się podstawy prawnej, która na gruncie prawa administracyjnego obligowałaby organ do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, co przesądzałoby o kompetencji tutejszego Sądu do przeprowadzenia kontroli, a zarazem o dopuszczalności skargi. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest bowiem istnienie po stronie organu administracji publicznej obowiązku wydania decyzji, postanowień administracyjnych lub podjęcia innych aktów czy czynności. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że skarga na bezczynność organu w zakresie niepodjęcia czynności związanych z nakazaniem mieszańcom nieruchomości sąsiedniej ustawienia swojego śmietnika z dala od okien nieruchomości sąsiedniej nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Sąd nie znajduje również innych podstaw do objęcia bezczynności organu kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny jako sąd kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma instrumentów prawnych do zobowiązania Burmistrza [...], jako właściciela nieruchomości, do wszczęcia działań jakich domaga się Skarżący, w tym wykonywania uprawnień właścicielskich, o których mowa w art. 222 Kc. Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.