II SAB/Rz 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku wniosku K. P. o umorzenie kwoty 2434,90 zł /słownie: dwa tysiące czterysta trzydzieści cztery złotych dziewięćdziesiąt groszy/ z tytułu zaległości w opłatach za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. K. P. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], polegającą na niewydaniu decyzji bądź postanowienia w rozpoznaniu jego wniosku dotyczącego umorzenia kwoty zaległości z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2008r. K. P. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (zwanego dalej także Dyrektorem MOPR w [...]) z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w kwocie 2 443,70 zł na podstawie art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, ze względu na długotrwałe choroby i niepełnosprawność. W odpowiedzi z dnia 12 grudnia 2008r. Zastępca Dyrektora MOPR poinformowała wnioskodawcę, iż tytuł wykonawczy na kwotę 2 434,90 zł przekazany został Naczelnikowi Urzędu Skarbowego celem wyegzekwowania zadłużenia. W ponownym wniosku do Dyrektora MOPR - z dnia 27 kwietnia 2009r. – K. P. powtórnie zwrócił się o "całkowite umorzenie kwoty 2 434,90 zł zaległej z tytułu odpłatności za D.P.S." Podniósł, że jest osobą niepełnosprawną (amputacja stóp obu nóg) i cierpi na wiele chorób, w tym nadciśnienie tętnicze, wrzody przełyku. Jako podstawę prawną swego żądania wskazał art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Do wniosku dołączył postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2004r. (Nr [...]) o umorzeniu - na podstawie art. 59 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem dłużnika K. P., w związku z nieznalezieniem mienia zobowiązanego, z którego można zaspokoić zadłużenie objęte tytułem wykonawczym. W piśmie datowanym 15 maja 2009r. Dyrektor MOPR wskazała, że z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego, wierzyciel nie jest kompetentny do ponownego podjęcia decyzji w tym samym przedmiocie sprawy. W piśmie z dnia 22 maja 2009r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] K. P. wniósł o "unieważnienie" w całości wskazanego wyżej pisma z dnia 15 maja 2009r. jako całkowicie bezzasadnego i wydanego z naruszeniem prawa oraz o "zmuszenie" Dyrektora MOPR do załatwienia jego wniosku z dnia 27 kwietnia 2009r. przez podjęcie stosownej decyzji bądź postanowienia. Przy piśmie z dnia 29 maja 2009r. Prezydent Miasta przekazał podanie K. P. z dnia 22 maja 2009r. Dyrektorowi MOPR celem rozpatrzenia. W dniu 3 lipca 2009r. K. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta z pismem zatytułowanym "monit interwencyjny", domagając się załatwienia sprawy objętej jego pismem z dnia 22 maja 2009r. Ustosunkowując się do żądania K. P. Prezydent Miasta podniósł (pismo opatrzone datą 17 lipca 2009r.), że po otrzymaniu pisma datowanego 22 maja 2009r. podjął czynności w sprawie, przekazując go Dyrektorowi MOPR celem załatwienia. W dniu 13 sierpnia 2009r. K. P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając przewlekłość postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie dotyczącego wniosku o umorzenie kwoty zaległości z tytułu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 oraz art. 35 § 3 i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - odmówiło uwzględnienia zażalenia K. P. z dnia 13 sierpnia 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. znak: [...] skierowany został do Domu Pomocy Społecznej w [...]. W rozstrzygnięciu tym ustalono równocześnie wysokość opłaty za pobyt w tej placówce. Dochód uzyskiwany przez K. P. to zasiłek stały otrzymywany z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz zasiłek pielęgnacyjny wypłacany przez Urząd Miasta [...]. Opłata za pobyt K. P. w Domu Pomocy Społecznej wynosiła od października 2006r. 333,90 zł, przy czym MOPR – za zgodą wyżej wymienionego – przekazywał do Domu Pomocy Społecznej kwotę 226,80 zł tj. 70 % pobieranego zasiłku stałego. Pozostałą kwotę tj. 107,10 zł K. P. powinien był samodzielnie wpłacać do kasy Domu Pomocy Społecznej, czego jednak nie czynił i stąd powstała zaległość w kwocie 2 434,90 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne wobec K. P. Z uwagi na powyższe wierzyciel nie był kompetentny do ponownego podjęcia decyzji w tym samym przedmiocie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie K. P. zakwestionował brak podjęcia przez ten podmiot decyzji bądź postanowienia w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłat za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie podnosząc, iż na każde pismo K. P. udzielana była odpowiedź. Podkreślono, iż zarzuty skargi odnoszą się w istocie do postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2009r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, które stanowi o załatwieniu wniosku K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem legalności, tj. zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), określanej następnie jako P.p.s.a. kognicja sądów administracyjnych obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego artykułu tzn. takich, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie bądź też rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), albo też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (pkt 4a) podjętej w indywidualnej sprawie. Nadto w myśl art. 134 P.p.s.a., rozstrzygając konkretną sprawę Sąd orzeka w jej granicach, nie będąc jednakże związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza konieczność analizy tej sprawy w jej całokształcie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny niniejszej sprawy należało zbadać kwestię wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Środkiem takim w przypadku kwestionowania bezczynności organu jest przewidziane w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej KPA, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie Nie ulega wątpliwości, iż tryb z powołanego przepisu został przez K. P. wyczerpany, bowiem, jak już wyżej zaznaczono, wystąpił on w dniu 13 sierpnia 2009r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zarzutem przewlekłości postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]) w sprawie jego wniosku o umorzenie kwoty zaległości powstałej z tytułu opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Zażalenie to rozpoznane zostało postanowieniem SKO z dnia [...] września 2009r., w którym odmówiono jego uwzględnienia. Spełniona została tym samym przesłanka dopuszczalności przedmiotowej skargi. Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym prawem terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub też, gdy wprawdzie prowadził w sprawie postępowanie, jednak pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności. Skoro więc przedmiotem sądowej kontroli jest brak określonego aktu lub czynności organu w sytuacji, gdy istniał obowiązek podjęcia działania we właściwej formie i w określonym przez prawo terminie, podstawowym zagadnieniem jest zatem ustalenie kwestii występowania podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego przez stronę żądania. Innymi słowy, konieczne jest rozważenie czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi bezczynność podlega przez ten organ załatwieniu na drodze określonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie zarzut skarżącego dotyczy braku rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta (w którego imieniu występował Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie) we właściwej formie wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2008r. o umorzenie kwoty zaległości związanej z odpłatnością za jego pobyt w DPS. Kwestie związane ze skierowaniem do domu pomocy społecznej, jak też dotyczące ustalenia opłaty za pobyt w takiej placówce reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362). Akt ten nie przewiduje natomiast instytucji umorzenia zaległości powstałych w wyniku niewywiązywania się przez podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty w stosownej wysokości z tego obowiązku. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, iż żądanie K. P. mogło pozostać nierozpoznane w drodze decyzji. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym - m. in. w dniu złożenia przedmiotowego wniosku, podstawę jego rozpoznania mógł stanowić art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), pod warunkiem wszakże, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podjął uchwałę z ust. 2 tego artykułu (określającą szczegółowe zasady umarzania określonych w ust. 1 tegoż przepisu należności oraz podmioty do tego uprawnione). Nadto Sąd zwraca uwagę na brzmienie art. 105 KPA, stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, w razie zaistnienia okoliczności czyniących wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym ze względu na brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ władny jest do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnoprawnego stosunku, m. in. więc, kiedy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu, co czyni podjęcie pozytywnego lub też negatywnego rozstrzygnięcia niedopuszczalnym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.02.2006r., I OSK 967/05, Lex Nr 201507). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaistniały w niej przesłanki do uznania, iż skarga K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazany organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem wyżej wymienionego z dnia 28 listopada 2008r. Przedstawiony w części wstępnej uzasadnienia przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazuje wprawdzie, iż Prezydent Miasta (tj. działający z jego upoważnienia Dyrektor MOPR) podejmował pewne czynności w sprawie, jednak miały one wyłącznie charakter informacyjny. Na wszelkie kierowane przez skarżącego pisma, organ ten odpowiadał również w takiej formie. Powyższe działania organu należy uznać za niewystarczające, bowiem udzielone stronie informacje nie określają w sposób władczy jej sytuacji prawnej, który to sposób zakończenia postępowania umożliwiałby weryfikację stanowiska organu na drodze przewidzianych ustawą środków zaskarżenia. Wniosek skarżącego nie został zatem załatwiony w przewidzianej prawem formie. Powyższe uzasadniało, zdaniem Sądu, zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia dotyczącego tego wniosku w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż błędne jest stanowisko organu, które utożsamia umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem skarżącego z umorzeniem kwoty odpowiadającej zaległości powstałej w związku nieuiszczaniem opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są to bowiem dwie różne instytucje, na co wskazuje np. brzmienie art. 61 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wedle tego artykułu, w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 (którą wskazano w podstawie prawnej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2009r.), wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Tymczasem umorzenie kwoty wskazanej zaległości przekreśla możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego odnośnie tej kwoty, skoro nie ma obowiązku jej uiszczenia. Rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy w obecnie obowiązujących przepisach prawa istnieje regulacja przewidująca możliwość umorzenia zaległości powstałych w związku z brakiem wywiązywania się z obowiązku uiszczania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W razie stwierdzenia, iż takich unormowań brak, organ winien umorzyć postępowanie wszczęte na skutek wniosku w powyższym przedmiocie. Nieistnienie materialnoprawnej podstawy do ukształtowania (pozytywnego lub negatywnego) sytuacji prawnej strony oznacza bowiem – co już wyżej zaznaczono - bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 KPA, która skutkuje koniecznością wydania decyzji o jego umorzeniu. W zaistniałej sytuacji, w oparciu o art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę, mając na uwadze, iż do dnia orzekania bezczynność organu nie ustała.