II SAB/Rz 55/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustawienia znaku drogowego -postanawia- odrzucić skargę Przedmiotem skargi M. G. reprezentowanego przez radcę prawnego jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie nieuchylenia "uchwały" dotyczącej ustawieniu znaku drogowego B – 18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 4t" na drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr 571 w J. Na podstawie przesłanych do WSA akt ustalono, że w piśmie z dnia 11 marca 2014 r., skierowanym do M. G. – Zakład [...], Wójt Gminy [...] w imieniu tej Gminy nie wyraził zgody na korzystanie z drogi i wywożenie piasku działką nr 571. Podniesiono w nim również kwestie nie podpisania umowy. Następnie pismem z dnia 12 marca 2014 r. pełnomocnik M. G. wniósł do Urzędu Gminy [...] o wskazanie podstawy prawnej, i przyczyn dla których Gmina [...] nie wyraża zgody na korzystanie z drogi i wywożenie piasku działką nr 571, która biegnie koło kościoła w J. Zdaniem pełnomocnika, wystosowanie pisma z dnia 11 marca 2014 r. nie spełnia ustawowych wymagań niezbędnych do ograniczenia korzystania z drogi. W kolejnym piśmie z dnia 28 marca 2014 r. pełnomocnik M. G. ponownie wniósł o wskazanie podstawy prawnej i przyczyn, dla których Gmina [...] nie wyraża zgody na korzystanie z drogi i wywożenie piasku działką 571. W zakończeniu tego pisma, wniesiono na podstawie art. 217 K.p.a. o wydanie zaświadczenia o prawidłowości ustawienia znaku w przepisanym ustawowo terminie. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r. nr [...], wyjaśnił, że droga biegnąca przez działkę 571 w miejscowości J. nie jest drogą publiczną. Jest to droga wewnętrzna dojazdowa. Dodano także, że Gmina [...] nie zabrania jazdy po tej drodze pojazdów o ładowności do 4t, ponieważ droga ta jest zakwalifikowana jako wewnętrzna – droga dojazdowa do pól. Wójt Gminy [...] wyraził zgodę na korzystanie z innej drogi przez ciężkie pojazdy. Ponieważ M. G. wyraził zgodę, została przygotowana umowa na korzystanie z drogi, lecz nie została ona podpisana. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. podkreślił, że fakt iż droga wewnętrzna 571 nie jest drogą publiczną nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż Gmina jest właścicielem tej drogi i jej zarządcą. Dlatego domagał się podania uzasadnionych przyczyn, dla których nie można przejeżdżać tą drogą. Wniesiono również o wskazanie czy została zachowana procedura przy umieszczaniu znaku drogowego na drodze prowadzącej do kopalni mocodawcy. W piśmie zatytułowanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa o dacie wpływu do Urzędu Gminy 28 maja 2014 r., pełnomocnik M. G. wezwała Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały polegającej na ustawieniu znaku drogowego B – 18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 4 t" na drodze gminnej, która prowadzi do działki nr 571 biegnącej koła kościoła w J. Skargą z dnia 23 czerwca 2014 r. M. G. zaskarżył do WSA określoną na wstępie bezczynność Wójta Gminy [...]. W jej treści wskazano art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2,art. 54 § 1 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Zarzucono organowi gminy, iż nie uzasadnił wystarczająco prawnych i technicznych przyczyn odmowy wyrażenia zgody na korzystanie z drogi i wywożenie piasku działką nr 571, nałożył obowiązek zastosowania się do znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 4 t, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia na tego typu drodze takiego oznakowania. Podkreślono także, że umieszczenie znaku stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest naruszeniem przepisów określonych w art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto narusza również art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 Konstytucji RP. Pomimo upływu kolejnego terminu, organ pozostaje nadal w zwłoce w załatwieniu sprawy, gdyż do tej pory mocodawca oczekuje na jej rozpoznanie przez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, twierdząc że czynność faktyczna polegająca na ustawieniu znaku drogowego B – 18 jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym, organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi podkreślono, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 22 maja 2014 r. poprzez uchylenie uchwały polegającej na ustawieniu znaku drogowego B – 18, doręczonym Wójtowi w dniu 28 maja 2014 r. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ odpowiedział pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. nadanym w dniu 27 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, zatem organ miał miesiąc na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarga została złożona w urzędzie gminy w dniu 26 czerwca 2014 r. to została złożona przedwcześnie i powinna zostać odrzucona przez Sąd. Organ odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, wyjaśnił iż droga przebiegająca przez działkę nr 571, jest drogą wewnętrzną. Ustawienie znaku nie nastąpiło w drodze aktu administracyjnego a czynność ta miała charakter właścicielski. Skarżący mógł wykorzystywać do prowadzenia działalności gospodarczej inne drogi położone na terenie gminy [...], o czym zapewniał w stosownych pismach wnioskujących o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna została przez Sąd odrzucona. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny obowiązany jest odrzucić skargę jeżeli stwierdzi jej niedopuszczalność. Jedną z przyczyn niedopuszczalności skargi jest brak właściwości sądu administracyjnego do skontrolowania czy w określonym przypadku nastąpiło naruszenie prawa kwestionowane przez stronę skarżącą. Należy podkreślić, iż nie wszystkie działania a także wiążąca się z tym bezczynność organów administracji została poddana kontroli sądownictwa administracyjnego. Nie może podlegać kwestii, iż poza tą kontrolą pozostają te przejawy aktywności, które wiążą się wyłącznie z wykonywaniem przez organ uprawnień wynikających z prawa własności. W takim wypadku, kognicja sądu administracyjnego wchodzi w grę wyłącznie na zasadzie wyraźnego dopuszczenia ustawodawcy. Dopuszczalność wniesienia skargi na przejawy wykonywania przez organ tzw. dominium, powinna wynikać wprost w wyraźnej podstawy prawnej. O konieczności odrzucenia skargi w powodu braku właściwości sądu administracyjnego świadczy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż Wójt Gminy [...] pozostaje bezczynny nie uchylając uchwały prowadzącej do ustawienia znaku drogowego na drodze wewnętrznej. W ten sposób, strona kwestionuje to, że organ gminy nie korzysta z treści art. 10 ust. 7 i 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; zwana dalej p.r.d.) w sposób zgodny ze swymi oczekiwaniami. Należy przypomnieć, iż w świetle art. 10 ust. 7 p.r.d., zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Natomiast według art. 10 ust. 10a p.r.d. Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą. Zdaniem Sądu skarga złożona do WSA jest niedopuszczalna bowiem, przepisy p.p.s.a. nie przewidują kontroli tego Sądu w zakresie czynności zarządu drogami wewnętrznymi w tym polegającymi na ustawianiu na tych drogach znaków drogowych. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wypowiedziane w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Rz 714/07, LEX nr 448305. Stwierdzono w nim przekonująco, iż działanie organu jednostki samorządu terytorialnego będącej zarządcą albo właścicielem terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, polegające na umieszczeniu na tej drodze znaku drogowego, nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego, to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny. Z tej przyczyny akty i czynności zarządzania ruchem na drodze wewnętrznej nie zostały objęte regulacją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jak również nie zostały objęte regulacją art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.), bowiem nie wiążą się one z wykonywaniem przez organy samorządu gminnego administracji publicznej. Powyższe przepisy pozwalają Sądowi administracyjnemu na kontrolę wyłącznie takich aktów i czynności, które stanowią wykonywanie administracji publicznej, a do takich nie należą zachowania o naturze cywilnoprawnej. Świadectwem prawidłowości tej interpretacji norm regulujących aktywność Wójta Gminy [...], jest m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 532/09, LEX nr 1212520, w którym wyraźnie podkreślono, że organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych czy też takich urządzeń jak progi zwalniające na drogach wewnętrznych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. W rezultacie tych ustaleń stwierdzić wypada niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie niepodejmowania przez Wójta "uchwały" prowadzącej do usunięcia znaku drogowego postawionego na drodze wewnętrznej. Sprzeciwiają się temu powołane wyżej unormowania, wykluczające kontrolę realizowania jak i nierealizowania przez Organy administracji publicznej działań w zakresie zarządu drogami wewnętrznymi. Właściwą metodą kwestionowania przez skarżącego dostępu do gminnej drogi wewnętrznej, jest postępowanie przed sądem powszechnym. Z wyłożonych wyżej względów, postanowiono odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.