II SAB/Rz 57/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej A. B. z dnia 9 września 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 3) zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. B.(wnioskodawczyni/skarżąca) jest bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Rzeszowie (dalej: MPWiK) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z 9 września 2024 r. skarżąca zwróciła się do MPWiK o udostępnienie dokumentu projektu powykonawczego odwodnienia peronu [...] wraz z dojściem. Wskazała, że wnioskuje o projekt powykonawczy części wykonywanej przez PKP, jak również Urząd Miejski w Rzeszowie - odwodnienie dojścia, ze szczególnym uwzględnieniem gdzie wody opadowe oraz wody z cieków wodnych są odprowadzane. W treści pisma zawarła również wniosek o informację, czy właściciele innych nieruchomości dostali zgodę na odprowadzanie deszczówki do odwodnienia tego peronu. Wobec braku odpowiedzi ze strony MPWiK skarżąca, za pośrednictwem poczty elektronicznej, 6 listopada 2024 r. ponowiła wniosek. MPWiK 7 listopada 2024 r. tą sama drogą poinformowało skarżącą, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i z tej przyczyny brak jest możliwości ich udostępnienia. Jednocześnie wskazało, że PKP posiadało już przed wykonaniem inwestycji włączenia do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej z przedmiotowego terenu. MPWiK nie wydał warunków dla innych nieruchomości na odprowadzanie wód opadowych do kanału PKP. Dodatkowo wskazało, że w sprawie zajęto stanowisko, zgodnie z którym dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na przepełnienie kanałów deszczowych brak jest możliwości odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej w rejonie inwestycji. 20 listopada 2024 r. skarżąca w e-mailu skierowanym do spółki wskazała, że dysponuje ona projektem odwodnienia peronu z 2022 r. jednak projekt ten nie obejmuje całości odwodnienia, które wykonało miasto – Wydział Inwestycji. Podkreśliła, że jest zainteresowaną strona w sprawie, gdyż prowadzona przebudowa peronu kolejowego bezpośrednio oddziałuje na jej nieruchomość i może powodować zalewanie działki wodami opadowymi. Odpowiadając na tę korespondencję MPWiK podtrzymało wyrażone wcześniej stanowisko że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 7 marca 2025 r. A. B. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność MPWiK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania i stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie prezesa zarządu MPWiK do udostepnienia dokumentacji przyłącza kanalizacyjnego projektu powykonawczego odwodnienia peronu [...] wraz z dojściem. W odpowiedzi na skargę MPWiK podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi A. B. jest bezczynność MPWiK w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej tj. dokumentacji powykonawczej odwodnienia peronu [...] wraz z dojściem. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że MPWiK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. MPWiK należy do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). O obowiązku udostępnienia przez MPWiK żądanej od niej informacji decyduje zatem jedynie to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej, jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań i to, co należy podkreślić, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy dostępowej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacją publiczną będzie treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Stosownie do art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyżej określonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy uznać należy że MPWiK dopuściło się bezczynności, bowiem jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udzieliło zainteresowanej żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek bezzasadnie poinformowało skarżącą, iż żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej, mimo, ze chodzi o dokumentację związaną z realizacja zadań publicznych przy współfinansowaniu ich ze środków publicznych ( w tym wypadku gminy). W tym miejscu należy powołać orzecznictwo sądowoadministracyjne, przyjmujące, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB 184/12 oraz z 27 lutego 2013 r. sygn. akt I SAB/Kr 5/13). Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie MPWiK jako podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuściło się bezczynności to nie można jednak uznać, aby bezczynność ta miała charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21). Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu MPWiK, które odpowiedziało na wniosek skarżącej. Błędnie jednak uznało, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku strony, przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd wykładni prawa. Należy jednocześnie w tym miejscu wyjaśnić, na wypadek rozważania przez Spółkę kwestii ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa (lub innej), że odmowa dostępu do informacji publicznej z powodu ochrony danych objętych tajemnicą ustawową możliwa jest jedynie w decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Uzasadnienie tej decyzji powinno zawierać argumenty wskazujące na istnienie okoliczności potwierdzających spełnienie przesłanek materialnych i formalnych odmowy. Podmiot zobowiązany powinien szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Co do zasady stwierdzić należy, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do je udzielenia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów odpowiadających wysokości wniesionego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.