II SAB/Rz 86/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie niewydania w terminie decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. C. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.C. (dalej zwanej: Skarżącą) jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane: SKO lub Kolegium) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił Skarżącej przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów badania RTG pantomograficznego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca, wnosząc w ustawowym terminie odwołanie do SKO w [...], które do Organu I instancji wpłynęło w dniu 4 czerwca 2019 r.; natomiast pismo przekazujące odwołanie do Kolegium wpłynęło w dniu 6 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 19 lipca 2019 r. Skarżąca powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.). wniosła do Kolegium ponaglenie w związku z niezałatwieniem w ustawowym terminie sprawy z jej odwołania od decyzji w sprawie specjalnego zasiłku celowego podnosząc, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy pomimo upływu ustawowego terminu, tj. 30 dni. Z kolei pismem z dnia 24 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) na bezczynność SKO w [...] w przedmiocie niewydania w terminie decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. i na tej podstawie wniosła o zobowiązanie Organu do wydania decyzji w ciągu 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc, a zatem w rozpoznawanej sprawie upływał on w dniu 8 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła ponaglenie w dniu 19 lipca 2019 r. i do dnia złożenia skargi Organ nie załatwił sprawy, nie podjął żadnych czynności w sprawie ani nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 36 K.p.a. Skarżąca podkreśliła, że sprawa ma charakter pilny bowiem dotyczy pomocy społecznej, a ściśle kwestii leczenia, stąd przekroczenie przez organ terminów oraz pozostawanie w bezczynności ma dla niej szczególnie dotkliwe skutki. W dniu [...] lipca 2019 r. Kolegium rozpoznało sprawę z odwołania Skarżącej i decyzją nr [...], utrzymało w mocy decyzją Organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), uznając złożoną skargę za bezpodstawną. Organ wskazał, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Wyjaśnił, że złożone ponaglenie spowodowało wydanie decyzji administracyjnej, która rozstrzygnęła sprawę odwołania Skarżącej. Zdaniem Kolegium wniesienie dodatkowo skargi do Sądu w przedmiocie bezczynności organu czyni tą skargę bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona skarżąca zarzuca SKO w [...] bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie decyzji rozpoznającej wniesione przez nią odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów świadczenia medycznego. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przestrzeganie tego terminu łączy się bezpośrednio z zasadą ogólną procesu administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a., a zobowiązującą Organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Rozpoznając niniejszą sprawę WSA zobowiązany był uznać, że Kolegium wykazało się rażącą bezczynnością w załatwieniu sprawy z odwołania S.C., ponieważ przed wniesieniem skargi nie wydało rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie ze złożonego odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że odwołanie Skarżącej złożone od wydanej w pierwszej instancji decyzji Prezydenta Miasta [...] zostało przekazane do organu odwoławczego pismem z dnia 6 czerwca 2019 r.; w tej też dacie wpłynęło do Kolegium, co potwierdza prezentata Organu zamieszczona na w/w piśmie. Wobec tej daty wpływu, sprawa z odwołania Skarżącej winna zostać załatwiona przez Organ odwoławczy nie później niż do dnia 8 lipca 2019 r. – art. 12 § 1, art. 35 § 3 K.p.a. Nie stanowi kwestii, iż do tej daty Kolegium nie rozpoznało wniesionego odwołania. Uczyniło to dopiero na skutek wniesionego przez Skarżącą ponaglenia, które do organu wpłynęło w dniu 19 lipca 2019 r. oraz skargi na bezczynność Organu, która została złożona w siedzibie Kolegium w dniu 24 lipca 2019 r. Rozpoznanie odwołania nastąpiło decyzją wydaną dopiero [...] lipca 2019 r.. Jednocześnie w toku postępowania Organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności w sprawie mogących usprawiedliwiać zaistniałą zwłokę. W szczególności, nie podejmowano jakichkolwiek czynności wyjaśniających mogących przyczynić się do rozpoznania złożonego środka zaskarżania. Nie można także pominąć faktu, iż SKO nie zawiadomiło strony o nie załatwieniu sprawy w terminie, jak również nie podało przyczyn tej zwłoki; nie podano też nowego terminu załatwienia sprawy, do czego Organ jest zobligowany po myśli art. 36 § 1 K.p.a. Jednocześnie nieznane są Sądowi, a tym bardziej Skarżącej, przyczyny dla których, SKO nie rozpoznało odwołania w terminie. Z akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny sprawy, który został ustalony przez Organ I instancji, nie był skomplikowany, nie budził istotnych wątpliwości prawnych i nie wymagał od Organu odwoławczego podjęcia dodatkowych czynności celem wyjaśnienia sprawy jak również nie wiązał się z koniecznością dokonywania uzgodnień z organami współdziałającymi. Natomiast przedłożone odwołanie było zwięzłe i zawierało konkretne zarzuty. W treści odpowiedzi na skargę Organ nie podaje żadnych obiektywnych okoliczności mogących obiektywnie usprawiedliwiać jego bezczynność. Organ wnosi jedynie o odrzucenie skargi jako bezpodstawnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wniosek o bezpodstawności skargi, SKO wyprowadza z tezy zawartej w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 20/19, wskazując za tym wyrokiem, że "przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu". Organ zdaje się sądzić, że wobec wydania na skutek wniesionej skargi rozstrzygnięcia znoszącego stan bezczynności przed przekazaniem skargi do Sądu, skarga ta przestaje mieć rację bytu, stając się bezpodstawna. Wniosek Kolegium o odrzucenie skargi jest niezasadny. Wyjaśnić należy, że po myśli art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd ma możliwość wydania trzech rodzajów rozstrzygnięć w zależności od okoliczności i charakteru danej sprawy. Jak stanowi ten przepis, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazać należy, że zawarte w pkt 3 w/w przepisu rozstrzygnięcie dotyczy właśnie takich sytuacji, gdy Organ poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przed przekazaniem skargi do Sądu znosi stan swojej bezczynności. Okoliczność taka powoduje jedynie, że zobowiązywanie Organu do wydania w określonym terminie aktu bądź do dokonania czynności staje się zbędne, nie uniemożliwia to jednak stwierdzenia bezczynności po stronie Organu. Faktem jest jak wskazano w cytowanym wyżej wyroku, że wniesienie skargi na bezczynność ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu, ponieważ temu głównie ma służyć ten typ skargi. Nie znaczy to jednak, że gdy Organ wyda w sprawie rozstrzygnięcie, Sąd traci kompetencje do stwierdzenia, że Organ ten pozostawał w sprawie bezczynny. Wskazać bowiem należy, że w znacznej części spraw ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej, organy te nie podejmują rozstrzygnięcia w sprawie pomimo wniesienia skargi na bezczynność do Sądu. Stąd też stwierdzenie jakie znalazło się w cytowanym wyroku WSA w Olsztynie jest w pełni zasadne i słuszne. Mówiąc natomiast o ocenie zachowania organu w postępowaniu przez pryzmat terminowości należy rozumieć, że Sąd nie ocenia podejmowanych przez Organ w postępowaniu czynności przez pryzmat ich merytorycznej legalności, a jedynie bada czy Organ dopuścił się naruszenia terminów przewidzianych w przepisach na rozpoznanie sprawy. Należy także zważyć, iż zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dotyczy to również sytuacji gdy Organ przed przesłaniem skargi do Sądu wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptuje się stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. I OSK 2443/12, CBOSA, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (patrz. szerz. Woś Tadeusz. Art. 149. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016.). Zatem wydanie przez SKO decyzji nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania jak również niedopuszczalnością złożonej skargi sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze zacytowany art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczą o tym przytoczone wcześniej okoliczności sprawy, tj. fakt, że SKO przekroczyło termin na załatwienie nieskomplikowanej sprawy o ponad trzy tygodnie, nie podjęło żadnych czynności w sprawie, i co istotne nie zawiadomiło strony o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Milczenie Organu wymusiło na stronie złożenie ponaglenia a następnie skargi do sądu administracyjnego. WSA uwzględnił także charakter zgłoszonej przez wnioskodawczynię potrzeby z zakresu pomocy społecznej, jakim było pokrycie kosztów świadczenia zdrowotnego. Taki przedmiot sprawy zdecydowanie przemawiał za koniecznością niezwłocznego rozpoznania odwołania. Strona miała prawo oraz podstawy, aby sądzić, że Organ najpóźniej w dniu 8 lipca 2019 r. wyda rozstrzygnięcie w sprawie, czego jednak nie uczynił. Stan faktyczny sprawy był klarowny i nie wymagał szerokiego wyjaśniania. Z uwagi na uwypuklony charakter sprawy, skutki bezczynności Organu mogły być dla strony wyjątkowo dotkliwe, gdyż wiązały się z możliwością przeprowadzenia badania medycznego. Jednocześnie Organ nie wskazał jakichkolwiek powodów, które mogłyby racjonalnie usprawiedliwiać ewidentną bezczynność. Wszystkie powyższe okoliczności świadczą o naruszeniu w sposób rażący prawa strony do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej, a więc art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Uznać zatem należało, że SKO w [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a P.p.s.a. Jednocześnie WSA, z uwagi na fakt że SKO po wniesieniu ponaglenia wydało decyzję rozpoznającą odwołanie, nie zadecydował o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wynagrodzenia radcowskiego ustalone zgodnie z § 15 ust. 2, 3 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).