II SAB/Rz 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi SM na bezczynność Burmistrza Miasta [.] w sprawie zapewnienia właściwej szerokości drogi dojazdowej do nieruchomości - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. W dniu 29 września 2015 r. wpłynęła do Sadu skarga SM na bezczynność Burmistrza Miasta [.] "w sprawie zapewnienia właściwej szerokości drogi dojazdowej do nieruchomości", "dotyczącej uregulowania stosunków faktycznych na drodze dojazdowej do nieruchomości", oparta na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej zwanej: "Usg") oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa". W uzasadnieniu skargi podano, że na skutek braku podjęcia przez Burmistrza prawem nakazanych działań doprowadzono do utrzymywania się stanu niezgodnego z prawem. Naruszono art. 36 i art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej zwanej: "Udp"), a przez bezczynność organu dochodzi także do naruszenia art. 29 Prawa wodnego (dalej zwanej: "Pw"). Wyjaśniono, że przy kilkumetrowym odcinku ul. [.] w [.] łączącym się bezpośrednio z nieruchomością skarżącej od strony północnej na prywatnej nieruchomości sąsiedniej wykonano prace budowlane, skutkujące zawężeniem szerokości drogi o kilkadziesiąt centymetrów, co może powodować utrudnienia przy wyjeździe większych pojazdów. Powoduje też, że szerokość drogi jest mniejsza niż przepisane prawem 3 m, a nie posiada ona innego dostępu do drogi publicznej. Na skutek tego znaczna część wód opadowych z tego odcinka ulicy dostaje się na jej działkę. Zarządzeniem z dnia 6 października 2015 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez określenie przedmiotu zaskarżenia oraz określenie naruszenia prawa i interesu prawnego poprzez zarzucane Burmistrzowi zaniechanie. W piśmie z dnia 14 października 2015 r. sakrżąca wyjaśniła, że w jej ocenie Burmistrz nie wykonuje czynności nakazanych przez art. 36 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 Udp. Doszło bowiem do zajęcia pasa drogowego przy zjeździe na jej nieruchomość, a pomimo tego organ nie wydaje decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Nie podjęto też czynności dowodowych w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 39 Udp. Ustalenie zaś okoliczności określonych w tym przepisie obliguje organ do podjęcia działań w trybie art. 36 Udp. Burmistrz powinien też podjąć działania w celu wyjaśnienia przebiegu granic poszczególnych działek, stosownie do art. 29 i 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (dalej: "Pgik"), aby wyjaśnić kwestię przebiegu drogi oraz przyczyn jej zawężenia. Opisane zaniechania powodują naruszenie przez Burmistrza także art. 1 Udp w zw. z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: "Kc") poprzez niezapewnienie odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, § 14 ust. 1 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie do zawężenia drogi z 3,5 m do 3,0 m., art. 4 Prawa budowlanego (dalej: "Pb") poprzez ograniczenie prawa wolności budowlanej w związku z zawężeniem szerokości drogi dojazdowej do jej nieruchomości. Natomiast interes prawny polega na uprawnieniu żądania zapewnienia przez organy odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w celu swobodnego korzystania z niej. Poprzez zawężenie drogi dojazdowej doszło do naruszenia jej interesu prawnego, w tym w zakresie prawa zabudowy. Organ gminy nie realizuje zatem działań faktycznych i prawnych nakazanych przez przepisy Udp i Pgik i przez swoją bezczynność prowadzi do utrzymania się stanu niezgodnego z przepisami Pb w zakresie zawężenia drogi dojazdowej do jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ponieważ SM opiera skargę na naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, czego wymaga art. 101 Usg. Nie wyczerpano ponadto przepisanego trybu skargowego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 Ppsa, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1, art. 172 i art. 285k § 3 Ppsa). Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi być określony w ustawie. Nie cała bowiem działalność administracji publicznej została poddana takiej kontroli (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów z 3 grudnia 2001 r. sygn. OPS 3/01). Z uwagi na to, że SM zarzuca Burmistrzowi bezczynność zwrócić należy uwagę, że skargi dotyczące bezczynności organów administracji publicznej i organów gminy podlegają ograniczonej kognicji sądu administracyjnego. W myśl bowiem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa, sąd kontroluje bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (tj. dotyczących załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej podlegającej rozstrzygnięciu w formie: 1) decyzji administracyjnej; 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tak więc poza zakresem właściwości sądu administracyjnego pozostawiono bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 5 – 7 Ppsa, a więc także kategorię spraw wynikających z powołanego przez skarżącą art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Z mocy art. 3 § 3 Ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do regulacji takich zalicza się ustawę o samorządzie gminnym, ponieważ w myśl art. 101a Usg, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z art. 101 ust. 1 Usg wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 102 Usg, ponieważ z przepisu tego wynika, że przepisów rozdziału 10 Usg, a więc także art. 101 i art. 101a Usg, nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne, a więc przede wszystkim Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ppsa. Także bezczynność organu w sprawach określonych w art. 102 Usg regulować będą te odrębne przepisy, a więc art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa. Analiza skargi przez pryzmat powołanych przepisów przemawia za uznaniem jej za niedopuszczalną. Przedmiotem skargi, którym z mocy art. 57 § 1 pkt 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa Sąd jest związany, jest bezczynność Burmistrza w sprawie zapewnienia właściwej szerokości drogi dotyczącej uregulowania stosunków faktycznych na drodze dojazdowej do nieruchomości, a tak określony przedmiot zaskarżenia nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego, tak w trybie art. 101a ust. 1 Usg, jak i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa. Wobec tego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Skarżąca zaznaczyła, że skargę na bezczynność wnosi w trybie Usg, a w jej ocenie Burmistrz narusza przepisy art. 1, art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 36 i art. 39 Udp, art. 29 i art. 30 Pw, art. 145 § 1 Kc, art. 4 Pb, art. 29 i art. 30 Pgik, względnie narusza te przepisy. Żaden z powołanych przez skarżącą przepisów prawa nie obliguje jednak Burmistrza - jako organu gminy - do podjęcia uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby jej interesu prawnego. Opisanych zdarzeń nie sposób również zakwalifikować jako podejmowanie - osobiście - przez Burmistrza - jako organu gminy - czynności faktycznych lub czynności prawnych, a tym bardziej naruszających interes prawny skarżącej. W art. 19 ust. 2 pkt 4 Udp określono jedynie, że wójt jest zarządcą dróg gminnych. Art. 36 Udp odnosi się do spraw indywidualnych podlegających załatwieniu w formie decyzji administracyjnej związanych z nielegalnym zajęciem pasa drogowego, a z akt nie wynika, aby toczyło się takie postępowanie administracyjne, w którym skarżąca byłaby stroną i mogłaby zwalczać bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. W art. 39 ust. 1 Udp określono zaś szereg wymagań mających na celu zapewnienie drogom publicznym zachowania odpowiednich właściwości (substancji, stanu technicznego, bezpieczeństwa) i z regulacji tych nie można wywieść dla organu gminy jakiegokolwiek nakazanego działania. Sprawy, o których mowa w powołanych przepisach Prawa wodnego, podlegają załatwieniu w formie pisemnej ugody albo decyzji administracyjnej, jednak również brak informacji, aby toczyło się przed organem z udziałem skarżącej takie postępowanie. Sprawy dotyczące rozgraniczenia nieruchomości, o których mowa w art. 29 i 30 Pgik, są sprawami z zakresu prawa cywilnego, a od decyzji wójta, o której mowa w art. 33 ust. 1, służy żądanie przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Bezczynność organu w takim postępowaniu mogłaby być zwalczana także tylko w trybie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, jednak brak informacji, aby takie postępowanie się toczyło. Art. 4 Pb formułuje zaś ogólną zasadę prawa zabudowy nieruchomości gruntowej. Z kolei art. 145 § 1 Kc odnosi się do zagadnienia ustanowienia służebności drogowej (drogi koniecznej), którego rozstrzygniecie także nie następuje w trybie art. 101 Usg bądź Kpa. W istocie skarżąca formułuje roszczenia natury cywilnoprawnej, której dochodzenie przed sądem administracyjnym w wybranym przez nią trybie nie jest dopuszczalne. Brak bowiem regulacji normatywnych nakazujących organowi gminy zapewnienia pewnym osobom określonych parametrów dostępu do drogi publicznej, a wobec tego ewentualna bezczynność organu wobec tak formułowanego żądania skarżącej nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a Usg wymaga bowiem ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organu gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością takiego organu w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 59/13). Brak natomiast takich regulacji w sprawach związanych z inwestycjami drogowymi. Podkreślić jednak należy, że skarżąca nie jest pozbawiona możliwości dochodzenia ochrony swojej własności w trybie cywilnoprawnym, np. w trybie powództwa petytoryjnego lub posesoryjnego. Może także zainicjować postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych albo rozgraniczenia. Może także w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego wnieść skargę powszechną do rady miejskiej. Z podanych względów orzeczono jak w sentencji.