II SAB/Rz 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i J.G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 2 października 2012 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności. Przedmiotem skargi J. G. oraz T. G. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) w sprawie rozpoznania podania. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że J. G. oraz T. G., reprezentowani przez K. A. w dniu 3 października 2012 r. zwrócili się do SKO z pismem zatytułowanym jako skarga, wnosząc o unieważnienie, stwierdzenie niezgodności ze stanem prawnym, faktycznym oraz stwierdzenie braków formalnych szeregu aktów podjętych przez Burmistrza w sprawach, których sygnatury zostały wymienione w piśmie z dnia 15 października 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie SKO o przesłanie dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości nr 1449 położonej w U. , stanowiącej własność T. i J. G. - Burmistrz pismem z 30 października 2012 r., poinformował, że całość dokumentacji została przesłana do Sądu Rejonowego w [...], "w związku ze złożonym sprzeciwem w zakresie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości przez państwa G.". Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2012 r. SKO poinformowało strony, że z uwagi na brak akt sprawy, ich podanie nie może zostać rozpoznane w ustawowym terminie i aktualnie brak jest możliwości wskazania orientacyjnego terminu załatwienia sprawy. Nadto Kolegium zobowiązało Burmistrza do przesłania całości żądanej dokumentacji po jej zwrocie z Sądu oraz poinformowanie Kolegium o wyniku postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 marca 2013 r. wnioskodawcy poinformowali SKO, że postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone przez Sąd zakończyło się w dniu 21 marca 2013 r. W związku z tym zwrócili się o dokonanie niezbędnych czynności do kontynuowania postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Kolejno pismem z dnia 17 lipca 2013 r. ww. zwrócili się do SKO z takim samym żądaniem jak powyżej i dodali, aby zawiadomić ich o terminie załatwienia sprawy. Podjęte przez Burmistrza oraz SKO próby pozyskania przedmiotowych akt administracyjnych z Sądu nie odniosły zamierzonego skutku. Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w [....] poinformował SKO, że akta o sygn. [...] nie mogą zostać przesłane, gdyż zostały podjęte do sprawy o sygn. [...], która nie została prawomocnie zakończona. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. SKO poinformowało strony, że rozpoznanie podania nie jest aktualnie możliwe z uwagi na ciągły brak akt administracyjnych związanych z tym postępowaniem. J. G. oraz T. G., reprezentowani przez K. A. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę zarzucając SKO bezczynność polegającą na znaczącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy, formułując wniosek o : 1) zobowiązanie SKO do wykonania niezbędnych czynności wraz z określeniem terminu wykonania zobowiązania, 2) obciążenie organu kosztami postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że SKO miało wystarczająco dużo czasu aby skutecznie uzyskać dostęp do akt postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślili, że Kolegium jako organ wyższego stopnia posiada środki i uprawnienia do uzyskania takiego dostępu. Powinno również wymagać od Burmistrza ścisłego przestrzegania zapisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących jest to o tyle istotne, że z zaskarżonym postępowaniem wiążą się liczne nadużycia popełnione przez Burmistrza oraz Radę Miejską (uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]) i jest prawdopodobne, że Burmistrz celowo utrudnia prowadzenie sprawy. Skarżący podnieśli, że SKO w pismach z dnia 5 listopada i 19 lipca 2013 r., dokonało w sposób nieprecyzyjny oznaczenia terminu zakończenia postępowania, który nie spełnia wymagań z art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi, stwierdziło, że jest ona nie zasadna. Podniosło, że brak akt sprawy, których podanie dotyczy, uniemożliwia merytoryczne jego rozpoznanie. Wyrokiem z 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 85/13, WSA w pkt I. zobowiązał SKO do rozpatrzenia wniosku J. G. i T. G. z dnia 2 października 2012 r., od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. wymierzył SKO grzywnę w kwocie 2000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej NSA) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SKO wyrokiem z 19 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 337/14 uchylił zaskarżony wyrok w pkt I. i w tym zakresie przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania, w pkt II. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części. W uzasadnieniu NSA wskazał, że do dnia wydania wyroku, to jest przez okres około 12 miesięcy, organ – poza jednym pismem, które skierował do Sądu Rejonowego w [...], nie podjął żadnych czynności zmierzających do uzyskania akt i rozpoznania wniosku skarżących. Nie podzieliło poglądu wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1364/11 gdzie stwierdzono, iż do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Natomiast NSA zgodziło się z Sądem I instancji, że SKO nie wyczerpało wszystkich możliwości, aby uzyskać dostęp do akt znajdujących się w Sądzie Rejonowym. Trafnie zatem uznano, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co do wysokości wymierzonej grzywny NSA wskazało, że zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę w przedmiotowej sprawie można było wymierzyć do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywnę w kwocie 2 000 zł trudno w tej sytuacji uznać za rażąco wysoką i nadmierną. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przyjęcia przez WSA rażącej bezczynności organu oraz wysokości grzywny - NSA uznał za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną w tej części. Za trafny uznał jednak zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. przez niezamieszczenie w pkt I. wyroku terminu, w którym organ byłby zobowiązany wykonać nałożony na niego obowiązek. Wskazanie tego terminu jest deklaratoryjnym elementem orzeczenia, a zarówno sprostowanie jak i uzupełnienie wyroku Sądu I instancji w tej części przez NSA nie jest możliwe. Oznaczenie terminu, którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. jest konieczne zarówno z uwagi na brzmienie tego przepisu jak i ze względu na treść art. 154 § 1 P.p.s.a. umożliwiającego wniesienie skargi na niewykonanie przez organ wyroku sądu administracyjnego. Na rozprawie przed WSA pełnomocnik SKO wniósł o wyznaczenie przez Sąd dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku stron skarżących, który obejmuje sześć aktów i czynności organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zarzuty zawarte w skardze okazały się zasadne. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Pojęcie bezczynności oddaje w pełni teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., o sygn. akt I SAB/Wa 590/13, w której stwierdzono : bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. W niniejszej sprawie o zasadności zarzutów stron skarżących przesądził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Rz 85/13. Wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2014 r., o sygn. akt I OSK 337/14, spowodował utrzymanie w mocy pkt.: II, III i IV wyroku WSA w Rzeszowie, a więc m.in. tej części orzeczenia, w której sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania wniosku J. G. i T. G. z dnia 2 października 2012 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w przytoczonym wyżej wyroku za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. polegający na niezamieszczeniu w pkt 1 wyroku WSA terminu, w którym organ byłby zobowiązany wykonać nałożony na niego obowiązek. Wobec tej oceny oraz treści art. 190 p.p.s.a., obowiązkiem sądu ponownie rozpatrującego skargę T. G. i J. G. na bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie terminu w jakim Organ ten zobligowany będzie ten wniosek załatwić. Zdaniem WSA, termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt SKO, jest po pierwsze terminem, któremu organ ten jest w stanie podołać a po drugie jest to termin, jaki przepisy K.p.a. wyznaczają organom na załatwienie wniosku wymagającego przeprowadzenia postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej. Otóż w świetle art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby pozyskać niezbędne dokumenty jak i inne dowody umożliwiające ocenę czy decyzja ostateczna jak również inne objęte wnioskiem stron akty administracyjne obarczone są wadami określonymi w art. 156 k.p.a. Z wyłożonych względów orzeczono jak sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a.