II SAB/Rz 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie o wymeldowanie - postanawia – I. umorzyć postępowanie sądowe; II. stwierdzić, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Z. G. pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o wymeldowanie z pobytu stałego byłego męża F. G. z lokalu przy ul. R. [...],[...] R., zarządzanym przez A. SA Oddział [...] w K. W dniu 1 lipca 2013 r. wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta w [...] zażalenie, w którym Z. G. domagała się wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy administracyjnej i niezastosowania się organu do treści przepisów art. 35, art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] uznał zażalenie Z. G. za nieuzasadnione i stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie na przewlekłość postępowania w sprawie o wymeldowanie prowadzonej przez Prezydenta Miasta i Gminy [...] zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego powołany (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1) zobowiązanie Urzędu Miasta i Gminy w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Urzędu Miasta i Gminy w [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa łub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że w dniu 3 kwietnia 2013 r. złożyła wniosek o wymeldowanie F. G. Do dnia złożenia skargi nie wydano stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skrgi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Za uzasadnione należy uznać zobowiązanie Urzędu Miasta i Gminy w [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art 38 k.p.a. Burmistrz Gminy i Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi na bezczynność strony skarżącej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Podał, że w dniu 9 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. wszczęto postępowanie zmierzające do wymeldowania F. G. z pobytu stałego z adresu R., ul. R. [...]. F. G. przedłożył kserokopię pozwu z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie o ochronę naruszonego posiadania wniesionego do Sądu Rejonowego w [...] VII Wydział Cywilny Zamiejscowy w [...] oraz umowę najmu spornego mieszkania. W piśmie z dnia 13 maja 2013 r. Urząd Gminy i Miasta w [...] zwrócił się w ramach pomocy prawnej do Urzędu Miejskiego- Ewidencji Ludności w [...] o przesłuchanie do protokołu w charakterze strony F. G. na okoliczność opuszczenia i niezamieszkiwania przez niego w lokalu położonym w R., ul. R. [...]. Do przesłuchania doszło dnia 24 maja 2013 roku. Pismami z dnia 5 czerwca 2013 r. F. G., G. G. oraz Z. G. zostali zawiadomieni, że dnia 14 czerwca 2013 r. w Urzędzie Gminy i Miasta w [...] będzie przeprowadzony dowód z przesłuchanie strony i świadka w sprawie prowadzonego postępowania administracyjnego o wymeldowanie F. G. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. Z. G. została poinformowana, że z uwagi na konieczność ustalenia dokładniejszego stanu faktycznego sprawy wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 lipca 2013 r. Dnia 14 czerwca 2013 r. w Urzędzie Gminy i Miasta w [...] przesłuchano Z. G. oraz świadka G. G. na okoliczność prowadzonego postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego F. G. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. na podstawie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strony poinformowano o możliwości uczestnictwa w oględzinach lokalu przy ul. R. [...] w R. zaplanowanych na dzień 3 lipca 2013 r. oraz możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym na gruncie art. 10 k.p.a. Dnia 21 czerwca 2013 r. organ Gminy skierował do Sądu Rejonowego w [...] VII Wydział Cywilny Zamiejscowy w [...] pismo z prośbą o udzielenie informacji czy F. G. występował do Sądu z powództwem posesoryjnym o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu przy ul. R. [...] w R. oraz z zapytaniem czy w powyższej sprawie zapadł prawomocny wyrok. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organ nie zgodził się z argumentacją skarżącej. Wskazał, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają definicji pojęcia przewlekłości postępowania. Według orzecznictwa sądowego pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok SA w Łodzi z 09.10.2012 r. sygn. II SAB/Łd 108/12). Przewlekłość występuje, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym nie pozostaje jednocześnie w bezczynności, jednak jego czynności mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania sytuacji, gdy podejmuje wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego prowadzi jednoznacznie do konkluzji, iż podnoszony przez skarżącą argument przewlekłości postępowania nie może się ostać. Podkreślenia wymaga fakt, iż sprawa będąca przedmiotem skargi, należy do szczególnie skomplikowanych zarówno pod względem kompleksowego ujęcia zarówno stanu faktycznego, jak również prawnego. Z momentem wszczęcia postępowania organ administracyjny stosował zasady sprawności postępowania i koncentracji materiału dowodowego. Organ dokonał wszelkich wymaganych przepisami prawa czynności prawnych w sposób należyty i staranny (sprawnie ustalił krąg stron postępowania, jego przedmiot oraz wszelkie okoliczności niezbędne dla możliwe jak najlepszego ustalenia stanu faktycznego i prawnego). Organ wyznaczył możliwie jak najkrótsze terminy do załatwienia sprawy, przeprowadził wymagane czynności dowodowe (np. oględziny), przesłuchał strony i świadków, sporządził odpowiedź za zażalenie na nierozpoznanie sprawy w terminie, uzyskał kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy pisma procesowe wydane przez uprawnione do tego organy, umożliwił stronom swobodne zaznajomienie się z materiałami zgromadzonymi w sprawie. Bezsprzecznie uznać należy, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było bez przewlekłości i nie naruszało w żaden sposób treści art. 35 i art. 36 k.p.a., jak również art. 12 k.p.a. nakładający na organ obowiązek wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy. Na dzień wniesienia przez stronę skargi na bezczynność organu decyzja w powyższej sprawie nie została wydana. Wydanie decyzji nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2013 r., jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucać bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne zainicjowane jej wnioskiem o wymeldowanie z pobytu stałego byłego męża F. G. z lokalu przy ul. R. [...] w R. Słusznie zauważa w odpowiedzi na skargę organ, że przewlekłość postępowania nie ma definicji legalnej tak w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie postępowania jurysdykcyjnego jak również nie zna takiej definicji Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie dotychczasowe orzecznictwo wydaje się, że przez przewlekle prowadzone postępowanie należy rozumieć sytuację, w której organ podejmuje czynności w dużym odstępstwie czasu, albo wykonuje czynności, które nie służą ustaleniu stanu faktycznego sprawy, gdyż okoliczności, które zamierza wyjaśnić organ wynikają już ze zgromadzonego materiału dowodowego. Okolicznością stanu faktycznego sprawy, który zaistniał po dacie wniesienia skargi jest wydanie przez Burmistrza Gminy i Miasta [....] decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. o wymeldowaniu z pobytu stałego F. G. z lokalu przy ul. R. [...] w tej miejscowości. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (LEX nr 463487) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji zostało zakończone wydaniem ww. decyzji o wymeldowaniu, zatem Sad stosując odpowiednio uchwałę NSA do stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem nie zachodziła już sytuacja, w której Sąd byłby zobowiązany do nakazania organowi wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, czy podjęcia określonej czynności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest jednak przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego, a nie bezczynność organu, dlatego też w pkt II postanowienia Sąd stwierdził, że postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 481/13 (LEX nr 5802967) stwierdził, że użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany po wniesieniu skargi do sądu. Podobnie jak nie jest zdefiniowane pojęcie przewlekłość postępowania, to również brak jest normatywnej definicji rażącego naruszenia prawa. Pojęcie to wielokrotnie było przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego i przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza, zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde, więc naruszenie prawa w skutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem przesądzone z góry, że dana postać naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; LEX nr 1299457). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Z. G. z dnia 3 kwietnia 2013 r., a zakończone wydaniem decyzji przez organ I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. o wymeldowaniu F. G. Celem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, którego elementem niezbędnym w sprawie o wymeldowanie jest ustalenie faktycznego przebywania osoby w lokalu, której dotyczy wniosek o wymeldowanie. W sprawie niniejszej Sąd uważa, że organy słusznie przeprowadziły rozprawę administracyjną, a następnie oględziny lokalu, gdyż pozwala to ocenić spełnienie przesłanek do wydania decyzji o wymeldowaniu. Jednocześnie w trakcie prowadzenia postępowania skarżąca wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania, co zakończyło się wydaniem przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uznającym zażalenie Z. G. za nieuzasadnione. Następnie w dniu 19 lipca 2013 r. organ skierował do stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwością składania wniosków dowodowych w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to F. G. odebrał 27 lipca 2013 r., a zapoznał się z aktami sprawy w dniu 29 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu sprawy do dnia 30 września 2013 r., a akta administracyjne sprawy potwierdzają, że w tym czasie zostały podjęte czynności dotyczące sposobu zakończenia sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...] VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w [...] o ochronę posiadania z powództwa F. G. Organ w tym czasie występował o stosowne informacje do Sądu Rejonowego oraz do Policji, co jest udokumentowane w aktach sprawy. Kolejność czynności podejmowanych przez organ nie pozwala stwierdzić, że wyczerpuje to pojęcie rażącego naruszenia prawa. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 149 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.