II SAB/Rz 98/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R.D. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 lipca 2014 r. - za wyjątkiem żądania obejmującego przedłożenie dokumentu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. D. jest bezczynność Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...], w sprawie udzielenia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w odwołaniu od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z [...] lipca 2014 r. w końcowej jego części – R. D., W. D., I. P., Z. P. i K. W. zwrócili się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego o udostępnienie informacji publicznej w postaci załączników kserokopii planu ruchu zakładu górniczego Kopalni Gazu Ziemnego [...] dotyczących: granic zakładu górniczego, obiektów budowlanych zakładu górniczego, stref zagrożenia wybuchem i zagrożenia pożarowego, terenu rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny oraz dokument bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W odpowiedzi Dyrektor Okręgowy Urzędu Górniczego przesłał wnioskodawcom kserokopię mapy obszaru i terenu górniczego "[...]" z naniesioną trasą rurociągów kopalnianych oraz obiektami budowlanymi zakładu górniczego – stanowiącą załącznik nr 2A do planu ruchu Kopalni Gazu Ziemnego [...], opracowanym na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 26 maja 2018 r. Pismem z 14 sierpnia 2014 r. Dyrektor poinformował wnioskodawców, że granice terenu zakładu górniczego przebiegają po ogrodzeniu Ośrodka Zbioru Gazu [...] oraz ogrodzeniach odwiertów. Strefy pożarowe określone zgodnie z pkt 23 planu ruchu w odniesieniu do odwiertów oraz Ośrodka Zbioru Gazu [...] przebiegają po ich ogrodzeniu (wewnątrz ogrodzenia). Strefa zagrożenia wybuchem w odniesieniu do odwiertów mieści się wewnątrz ogrodzenia, jak też wewnątrz ogrodzenia mieści się strefa zagrożenia wybuchem OZG. Nadto poinformowano, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymagań prowadzenia ruchu zakładów górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 812), dokument bezpieczeństwa stanowi zbiór wewnętrznych regulacji oraz dokumentów zakładu górniczego i nie jest załączany do planu ruchu, znajduje się on w posiadania przedsiębiorcy i jest jedynie przedmiotem kontroli przez organy nadzoru górniczego. W skardze sporządzonej 3 września 2014 r. R. D. i W. D. zarzucili Dyrektorowi Okręgowemu Urzędu Górniczego bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Podnieśli, że nie otrzymali wnioskowanej informacji publicznej z działalności organu w zakresie zagospodarowania złoża węglowodorów ciekłych i gazowych kopalni [...], oraz, że nie została wydana decyzja w tym zakresie. W ocenie skarżących pismo Dyrektora z 14 sierpnia 2014 r. nie załatwia sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że są one całkowicie bezpodstawne, gdyż organ udzielił informacji zgodnie z wnioskowanym zakresem jak też poinformował o przyczynie braku możliwości udostępnienia dokumentu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Postanowieniem z 13 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę W. D., gdyż skarżąca nie uiściła wpisu sądowego. W związku z powyższym pozostała do rozpoznania skarga złożona przez R. D., która nie zawiera braku fiskalnego, ani formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Informacja jakiej zażądała strona skarżąca stanowi informację publiczną, a podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie tej informacji czyli Dyrektor Okręgowy Urzędu Górniczego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej powoływana jako u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 164 ustawy z dnia ( czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2015 r. 196 t.j.) zwanego dalej w skrócie u.p.g.i.g. 1. Organami nadzoru górniczego są: 1) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego; 2) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych; 3) dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego, zwanego dalej "SUG". 2. Organami nadzoru górniczego pierwszej instancji są dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych oraz dyrektor SUG, chyba że ustawa stanowi inaczej. 3. Organem nadzoru górniczego pierwszej instancji w sprawach dotyczących podziemnego składowania dwutlenku węgla jest Prezes Wyższego Urzędu Górniczego. Zaś zgodnie z art. 167 ust. 1 u.p.g.i.g. terenowymi organami administracji rządowej, podległymi Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego, są dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i dyrektor SUG. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego jest więc organem władzy publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy rodzaj dokumentów jakich wydania w trybie dostępu do informacji publicznej żądano – ma charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12). Ponadto jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 299/14). Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że żądane przez skarżącego dokumenty w postaci załączników kserokopii planu ruchu zakładu górniczego Kopalni Gazu [...], tj. - Granice zakładu górniczego oraz obiektów budowlanych zakładu górniczego, - Stref zagrożenia wybuchem i zagrożenia pożarowego, - Teren rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny, - Dokumenty bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, - mają charakter informacji publicznej. Niezależnie od przytoczonej wyżej argumentacji z faktu, iż dotyczą one kluczowej sfery gospodarki państwa tj. gospodarki energetycznej i bezpieczeństwa państwa w tym zakresie mają one charakter informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony 23.07.2014 r. w odwołaniu skierowanym do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. [...] przesłał kopię ww. odwołania celem rozpatrzenia ww. wniosku przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego. Pismem z 14.08.2014 r. – a więc z zachowaniem 14dniowego terminu z art. 13 u.d.i.p. organ udzielił skarżącemu informacji. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo z 14.08.2014 r. z załącznikiem w postaci mapy zadośćuczyniło żądaniu wniosku. Sąd stanął na stanowisku, że nie. Na wstępie Sąd stwierdza, że udzielenie informacji publicznej z reguły ma postać czynności materialno-technicznej. Warunkiem jej dokonania jest posiadanie żądanej informacji. W niniejszej sprawie organ poinformował w terminie skarżącego (pismo z 14.08.2014 r.), że żądanej informacji w postaci "dokumentu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" nie posiada. Jest to prawidłowe załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w takiej sytuacji. Skarga w tym zakresie jest więc oczywiście bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. W pozostałym zakresie Sąd stwierdza, iż organ udzielił skarżącym innej informacji niż żądana. Wniosek bowiem był precyzyjny. Dotyczył on bowiem informacji wymienionych wprost w załączniku nr 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz.U. z dnia 4 kwietnia 2012 r.) dotyczącym planu ruchu zakładu górniczego wydobywającego kopaliny otworami wiertniczymi. W załączniku nr 3 Rozporządzenia jest wytłuszczono część pod nazwą Załączniki planu ruchu. Żądanie skarżącego dotyczy kserokopii załączników wymienianych w pkt 3 – tj. mapa tereny zakładu górniczego, sporządzona w skali nie mniejszej niż 1:2000, z naniesieniem: 1) granic zakładu górniczego oraz obiektów budowlanych zakładu górniczego; 2) stref zagrożenia wybuchem i zagrożenia pożarowego; 3) lokalizacji odwiertów oraz rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny. Tymczasem organ udzielił skarżącemu informacji opisowych zawartych w planie ruchu zakładu górniczego w szczególności w pkt 23, których skarżący nie żądał oraz mapę sytuacyjno-wysokościową powierzchni w granicach terenu górniczego, sporządzoną w skali nie mniejszej niż 1:25 000, z naniesieniem: 1) granic obszaru i terenu górniczego; 2) granic udokumentowania złoża; 3) lokalizacji odwiertów oraz rurociągów związanych z eksploatacją kopaliny; 4) obszarów zasilania – w przypadku zakładów górniczych wydobywających wody lecznicze, wody termalne lub solanki; 5) obszarów chronionych, w tym obszarów ochrony stref ochronnych; 6) granic obszarów i terenów górniczych, które zostały wyznaczone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru i terenu górniczego; 7) granic filarów ochronnych (załącznik nr 3 Rozporządzenia część – załączniki planu ruchu pkt 2), której też nie żądał. Oznacza to, że organ nie załatwił wniosku zgodnie z żądaniem i doszło do bezczynności w jego rozpoznaniu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie tegoż przepisu Sąd w pkt II stwierdził, że bezczynność stwierdzona w tej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w terminie podjął czynności, aby zadośćuczynić żądaniom wniosku. Stwierdzona bezczynność w jego rozpoznaniu powstała wyłącznie na skutek błędnego odczytania jego treści. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.