II SAB/Rz 99/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "[...]" (dalej zwane Stowarzyszeniem) jest bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej [...] dotycząca udzielenia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty: ustalono, że pismem z 10 sierpnia 2014 r. T. L. – członek Zarządu Stowarzyszenia zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania: 1) Ile postanowień dyscyplinarnych w roku 2013 wszczął Sąd Dyscyplinarny ? Proszę o podanie informacji ile z nich wszczęto na podstawie wniosków Ministra Sprawiedliwości, a ile na podstawie wniosków rady izby notarialnej. 2) Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed Sądem Dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w roku 2013 ? 3) Ile postepowań dyscyplinarnych toczących się przed Sądem Dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013 ? Stowarzyszenie wniosło o przesłanie tych informacji pocztą elektroniczną bądź pocztą tradycyjną. Reagując na powyższy wniosek pracownik sekretariatu biura Rady Izby Notarialnej [...] w dniu 26 sierpnia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował, że: 1) w 2013 r. Sąd Dyscyplinarny wszczął 5 spraw dyscyplinarnych, wszystkie na podstawie wniosków Rady Izby Notarialnej. 2) W 2013 r. w trzech sprawach orzeczenie sądu uprawomocniło się w całości, w dwóch sprawach prawomocność dotyczyła części zarzutów. 3) W czterech postępowaniach dyscyplinarnych nastąpiło w 2013 r. prawomocne ukaranie obwinionego. W dniu 9 września 2014 r. T. L. – członek Zarządu Stowarzyszenia zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej z kolejnym wnioskiem z 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej przez nadesłanie kopii wniosków Rady Izby Notarialnej, skutkujących wszczęciem postępowań dyscyplinarnych, jak też kopii orzeczeń zakończonych prawomocnym ukaraniem obwinionego. W odpowiedzi Przewodniczący Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej [...] pismem z 12 września 2014 r. zawiadomił, że traktuje wymaganą informację jako informację przetworzoną. Wskazał, że zarówno wnioski Rady Izby Notarialnej o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, jak też wnioskowane orzeczenia z uzasadnieniami są dokumentami wielostronicowymi. Ich przygotowanie wymaga znacznego nakładu pracy, w tym dokonania ich anonimizacji. Wymaga to nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na realizację ustawowych zadań nałożonych na Sąd Dyscyplinarny. W związku z powyższym Przewodniczący zwrócił się o wykazanie szczególnie ważnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji. Jednocześnie wskazał, że brak uzupełniania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma spowoduje umorzenie postępowania. W skardze sporządzonej 30 września 2014 r. Stowarzyszenia "[...]", reprezentowane przez radcę prawnego zarzuciło Sądowi Dyscyplinarnemu Izby Notarialnej [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie Sądu Dyscyplinarnego do rozpoznania wniosku, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy w najszybszym możliwym terminie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; zwanej dalej ustawą), przez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z 10 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej [...] - jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie nie zgodziło się że stanowiskiem organu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej stwierdzając, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, tj. taką której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych Stowarzyszenie podniosło, że nie można utożsamiać przetworzenia informacji z anonimizacją dokumentów. W konsekwencji poddany procesowi animizacji akt prawny pozostaje informacją publiczną, a nie przetworzoną informacją, a jako taki powinien być ujawniony bez spełnienia dodatkowych warunków wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc że realizacja żądania wnioskodawcy dotycząca udostępnienia kopii zarówno wniosków Rady w inicjujących postępowania dyscyplinarne, jak też kopii orzeczeń zakończonych prawomocnym ukaraniem obwinionego wraz z uzasadnieniem w odniesieniu do wnioskowanego okresu, wymaga znacznego nakładu pracy, w tym również w zakresie dokonywania animizacji tychże dokumentów. Podkreślono, że dane zawarte w tych dokumentach zawierają nie tylko dane osobowe notariuszy, ale też nierzadko dane osobowe osób trzecich. Dla realizacji przedmiotowego wniosku konieczne jest w pierwszej kolejności wstępne wyszukanie i skopiowanie żądanych dokumentów, następnie wnikliwa ich analiza wraz z uzasadnieniami, anonimizacja wszystkich danych osobowych, innych danych, których ujawnienie naruszyłoby tajemnicę zawodową, oraz tych, które nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. Sąd Dyscyplinarny wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej, który nie posiada zdolności sądowej. Zauważono, że w realiach niniejszej sprawy stroną postępowania mogłaby być wyłącznie Izba Notarialna [...] reprezentowana przez Radę Izby Notarialnej [...]. To stanowisko zostało podtrzymane przez Organ na rozprawie przed WSA. Dodano także, że art. 3 ustawy wymaga od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w odniesieniu do każdego typu informacji a więc przetworzonej jak i nieprzetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Na wstępie Sąd obowiązany jest wyjaśnić stronom postępowania, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności skład orzekający obowiązany jest odnieść się do wniosku Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej [...] o odrzucenie skargi Stowarzyszenia. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej jest organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Otóż w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. nr 782 ze zm.; zwana dalej u.d.i.p.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządu zawodowego. Treść art. 53 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U.z 2014 r., poz. 164 ze zm.), nie pozostawia wątpliwości, iż sądy dyscyplinarne izby notarialnej są organem samorządu zawodowego notariuszy zajmującym się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej. Według art. 53 § 1 w/w ustawy, do orzekania w sprawach dyscyplinarnych są powołane sądy dyscyplinarne: 1) w pierwszej instancji - sądy dyscyplinarne izb notarialnych; 2) w drugiej instancji - Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Wyposażenie sądu w kompetencje władcze, ustalenie przez ustawodawcę sposobu powoływania i odwoływania członków tego sądu, pozwala stwierdzić, iż jest to organ samorządu notariuszy. Fakt, iż sąd dyscyplinarny nie został nazwany organem, nie przekreśla jeszcze tego iż wypełnia on cechy organu, a więc osoby lub grupy osób wyposażonych prawem w kompetencje władcze służące wykonywaniu zadań publicznych. Wobec tego, wskazany w skardze podmiot wbrew twierdzeniom strony jest jednostką organizacyjną posiadającą zdolność sądową, skoro wykonuje zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy. Reasumując, sąd dyscyplinarny na mocy wskazanych przepisów obowiązany jest do udostępniania informacji o walorach informacji publicznej. WSA wyjaśnia także, że według art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wypada w tym miejscu przytoczyć również tezę wyroku NSA z dnia 26 lutego 2014 r. I OSK 2356/13, gdzie podkreślono, iż zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej jak i dysponujący majątkiem publicznym, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część spółki powołanej przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Z tych przyczyn wniosek o odrzucenie skargi okazał się zupełnie nieuzasadniony. Przystępując do oceny zarzutów skargi, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., o sygn. II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Niepodjęcie tej czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Organ jakim jest Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej [...] tłumaczy nie udzielenie informacji publicznej wnioskodawcy tym, że w jego przekonaniu żądana informacja ma charakter przetworzony. Na tej podstawie wyprowadzono wniosek o konieczności wykazania przez stronę skarżącą istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. W myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Istotę informacji publicznej przetworzonej obrazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreśla się w szczególności, iż informacją przetworzoną jest informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 738/14, LEX nr 1493247). Informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz a właściwie przede wszystkim z formą owego przetworzenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., o sygn. VIII SA/Wa 131/14, LEX nr 1468435). Podkreśla się zgodnie, że konieczność zanonimozowania, a więc usunięcia danych osobowych z treści dokumentacji, nie przesądza jeszcze o możliwości zakwalifikowania informacji do przetworzonych. Stąd sporządzenie kserokopii decyzji administracyjnych, znajdujących się w zasobach (choćby archiwalnych) danego podmiotu, nie może być zakwalifikowane jako żądanie informacji przetworzonej. Ich sporządzenie nie prowadzi bowiem do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2014 r., o sygn. akt II SA/Lu 113/14, LEX nr 1468040). Brak związku pomiędzy usuwaniem danych osobowych a czynnością przetworzenia przekonująco wykazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. o sygn. VIII SA/Wa 26/14, LEX nr 1486660) stwierdzając: tylko jednoznaczne wykazanie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego rodzaju informacji za informację przetworzoną. Także przeprowadzenie niezbędnych czynności anonimizacji poprzez ewentualne usunięcie danych chronionych prawem nie stanowi o wytworzeniu informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja. Dla jeszcze lepszego zobrazowania charakteru informacji przetworzonej warto także powołać stanowisko D. Fleszer, której zdaniem informacji przetworzonej nie należy mylić z informacją przekształconą. Przekształcenie informacji oznacza zmianę postaci materialnego substratu informacji bez jednoczesnego wpływu na treść pierwotnego komunikatu zawartego w samym przekazie. Brak intelektualnego modyfikowania informacji (np. zestawiania różnych danych, wyszukiwania poszczególnych wiadomości i poddawania ich analizie) nie oznacza, że nie możemy mieć do czynienia z jakąkolwiek zmianą jakości informacji otrzymywanych w wyniku przekształcenia. Przekształcenie może więc odnosić się jedynie do formy, a nie do treści wiadomości, gdyż to stanowiłoby o zmianie charakteru tej czynności i udostępnieniu informacji przetworzonej, a nie jedynie przekształconej (D. Fleszer, Zasady dostępu do informacji publicznej, Samorząd Terytorialny 2011 r., nr 1-2). Mając na uwadze ustalenia dotyczące pojęcia informacji przetworzonej, WSA obowiązany był uznać, że nie uzasadnia bezczynności organu to, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie ważnego interesu prawnego w żądaniu od Sądu Dyscyplinarnego informacji określonych w piśmie z dnia 8 września 2014 r. Po pierwsze, zdaniem WSA żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią informację o charakterze publicznym bowiem zawierają dane publiczne wyrażone w treści dokumentów urzędowych w postaci wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych oraz postanowień kończących postępowanie przed sądem dyscyplinarnym. Dlatego żądana informacja mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Powyższy przepis zawiera otwartą definicję informacji publicznej i zalicza do niej dane publiczne, w tym treść dokumentów urzędowych. WSA w niniejszym składzie podziela stanowisko WSA w Opolu wypowiedziane w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., o sygn. akt II SAB/Op 46/14. W wyroku tym, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych, trafnie podkreślił, iż domaganie się dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powoduje, że organ dysponujący informacją publiczną ma obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa. Po drugie, określone we wniosku strony informacje nie są informacjami przetworzonymi, bowiem wykonanie kserokopii pięciu wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz czterech kserokopii orzeczeń kończących postępowanie, a następnie dokonanie anonimizacji tych dokumentów, nie powoduje powstania nowej informacji, składającej się ze zbioru informacji prostych. Jak zauważono wyżej, podkreślana przez sąd dyscyplinarny czynność anonimizacji nie jest okolicznością mogącą skutkować zaliczeniem informacji do przetworzonej, bowiem o tym decydować mogą zupełnie inne kryteria a w tym przede wszystkim to, czy na skutek wniosku powstaje nowa informacja, stanowiąca zbiór komunikatów, powstała według kryteriów określonych w treści wniosku o dostęp. Nie tylko jakość informacji ale także ilość żądanych dokumentów i związany z tym nakład pracy nie przekonuje WSA o zasadności tezy organu, a tym samym o dopuszczalności żądania wykazywania przez skarżące Stowarzyszenie szczególnie istotnego interesu prawnego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacje żądane przez Stowarzyszenie są więc zbiorem informacji prostych, zaś konieczność zanonimizowania, czyli usunięcia danych podlegających ochronie prawnej, tej tezie nie zaprzecza. Nakładu pracy związanego z usuwaniem danych nie należy mylić z przetwarzaniem informacji publicznej. Skarga Stowarzyszenia została przez Sąd uwzględniona skoro wykazano, że na chwilę rozpoznawania skargi Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem WSA, bezczynność ta nie ma charakteru rażącego, bowiem organ reprezentował stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej. Z tych też powodów nie orzeczono o nałożeniu na Sąd Dyscyplinarny grzywny o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a., obowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko, co winno polegać na rozpoznaniu wniosku w określonym przez WSA terminie. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.