II SO/Rz 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Wojewody [....] o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w [...] – reprezentowanej przez Burmistrza na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) za nieprzekazanie skargi na uchwałę - postanawia - wymierzyć Radzie Miejskiej w [...] – reprezentowanej przez Burmistrza grzywnę w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych). Sygn. II SO/Rz 21/18 U z a s a d n i e n i e W dniu 24 września 2018 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) Wojewoda złożył, bezpośrednio do Sądu, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") wniosek o wymierzenie Radzie Miejskiej w [...] grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy [...] konsultacji społecznych w sprawie Młodzieżowego Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu gminy [...] na 2018 r. Wojewoda wyjaśnił, że powyższa skarga została wniesiona dnia 22 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 P.p.s.a., w terminie trzydziestu dni, nie została przekazana wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę (ostatecznie skarga ta została złożona w siedzibie WSA w Rzeszowie 11 października 2018 r. – data wpływu i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Rz 1192/18). W piśmie oznaczonym datą 9 października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, Rada Miejska w [...] – reprezentowana przez Burmistrza zawnioskowała o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniła, że dnia 22 czerwca 2017 r. do Rady wpłynęła skarga Wojewody na uchwałę z [...] kwietnia 2017r. ([...]/428/[...]), która winna zostać przekazana do Sądu. Jednakże zgodnie z poczynionymi z organem nadzoru ustaleniami Rada niezwłocznie tj. dnia [...] lipca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...]/461/[...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...]/428/[...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W tym samym dniu Rada podjęła drugą uchwałę nr [...]/462/[...] w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy [...] konsultacji społecznych w sprawie Młodzieżowego Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu gminy [...] na 2018 r. Jak wyjaśnił organ uchwały te zostały przekazane Wojewodzie jako organowi nadzoru i znajdują się w obrocie prawnym. Wyjaśniając zaś kwestie nieprzekazania do Sądu skargi z 21 czerwca 2017 r. Burmistrz wskazał, że fakt ten był następstwem nieporozumienia i braku komunikacji pomiędzy organem uchwałodawczym jednostki samorządu terytorialnego a organem nadzoru. W wyniku powyższego nie ucierpiał ani interes społeczny ani interes obywateli. Organ zwrócił uwagę na uznaniowy charakter orzeczenie o wymierzeniu grzywny. Raz jeszcze podkreślił, że w sprawie doszło do nieświadomego i niezawinionego przez organ nieprzekazania w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Powyższe nie wywołało negatywnych skutków po stronie skarżącego co przemawia za oddaleniem wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu, organ o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 187) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4271,51 zł . Powyższe przepisy ustanawiają zatem obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy przez każdy podmiot do którego ona wpłynęła, niezależenie od uznania czy skarga należy do kognicji sądu administracyjnego, ani stwierdzenia, że dany podmiot nie jest organem administracji publicznej, czy też czy zainicjowane skargą postępowanie jest bezprzedmiotowe. Już samo bowiem wystosowanie skargi za pośrednictwem danego podmiotu obliguje go do nadania jej biegu i wywiązania się z obowiązku jej przekazania. Dopiero Sąd w toku zainicjowanego w ten sposób postępowania sądowego uprawniony jest dokonać oceny żądania i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy zainicjowane skargą postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zatem nawet trafne przekonanie o braku zasadności skargi nie zwalnia żadnego podmiotu od obowiązku jej przekazania wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do sądu administracyjnego. To wyłącznie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r. II OZ 799/11, z dnia 15 czerwca 2011 r. I OZ 410/11, z dnia 11 stycznia 2011 r. I OZ 996/10 i z dnia 30 czerwca 2010 r. I OZ 495/10 – wszystkie zamieszczone w CBOSA, pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni także funkcję represyjną. Jest to uzasadnione potrzebą ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o czym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy również zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Co należy jednak podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. nastąpiło przed rozpoznaniem przez sąd wniosku o wymierzenie grzywny. Z akt sprawy II SAB/Rz 114/17 wynika, że skarga Wojewody z dnia 21 czerwca 2017 r. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]/428/[...] wpłynęła do organu 22 czerwca 2017 r., zaś do WSA w Rzeszowie przekazana została dopiero 11 października 2018 r. Zestawiając powyższe daty należy stwierdzić, że organ uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 55 § 2 P.p.s.a. z ponad rocznym przekroczeniem terminu, który upłynął 24 lipca 2017 r. W sytuacji, gdy skarga Wojewody wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu ze wskazanym wyżej opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny – o co wnioskuje organ - przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Orzekając o wymierzeniu grzywny Sąd wziął pod uwagę długość opóźnienia oraz okoliczność, że dopiero doręczenie organowi wniosku o wymierzenie grzywny (otrzymanego przez Sąd 25 września 2018 r.) wywarło skutek w postaci przekazania do Sądu (11 października 2018 r.) skargi na uchwałę z [...] kwietnia 2017 r. W kontekście odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd nie uznaje wyjaśnień co do przekonania o braku obowiązku przekazania skargi na uchwałę, w sytuacji jej uchylenia późniejszą uchwałą (co miało miejsce 13 lipca 2017 r.), a co było wynikiem uzgodnień z organem nadzoru. Argumentacja, iż nieprzekazanie skargi było wynikiem niezrozumienia i braku komunikacji między organem uchwałodawczym a organem nadzoru nie stanowi przesłanki przemawiającej za oddaleniem wniosku. W tej sytuacji wysokość grzywny pozostaje adekwatna do wielkości opóźnienia oraz związanych z tym okoliczności faktycznych, a ona sama poprzez przypisaną jej funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną będzie miała istotny wpływ na zapobieżenie podobnym naruszeniom prawa w przyszłości. Skoro zatem organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku a ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 P.p.s.a., Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny za nieterminowe przekazanie skargi za uzasadniony, orzekając o jej nałożeniu w wysokości 300 zł.