SA/Rz 1677/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski (del.) Sędziowie AWSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant ref.-stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dn. [...].05.2001r. SA/Rz 1677/01 Uzasadnienie Decyzją z dn. [...].05.2001r. [...] działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w J. odmówił przyznania zasiłku przedemerytalnego S. N. zam. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w myśl § 2 ust.2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach (Dz.U. Nr 8, poz.43 ze zm.) okresy pracy w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w świadectwie pracy. Zdaniem organu I instancji okres pracy S. N. w Przedsiębiorstwie "T." w J., a to od dn.23.08.1974r. do 31.05.1991r. nie może zostać zaliczony do okresu pracy w szczególnych warunkach, albowiem w świadectwie pracy brak jest potwierdzenia, że wnioskodawca kierował pojazdami o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony, a na tę okoliczność nie można przyjąć zeznań świadków. Od tej decyzji odwołanie wniósł S. N., zarzucając decyzji I instancji, że nie ma zakazów dowodzenia okoliczności zatrudnienia w szczególnych warunkach w drodze zeznań świadków, wskazując że wniosek taki należy wyprowadzić z orzecznictwa Sądu Najwyższego, a to z orzeczeń o sygnaturach II URN 2/95, II UKN 619/98 i III UZP 5/85. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dn. [...].06.2001r. sygn. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niewątpliwym jest fakt przepracowania przez S. N. okresu ponad 30 lat, a także i to, że stanowisko kierowcy samochodu ciężarowego o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony jest stanowiskiem, na którym wykonywania jest praca w szczególnych warunkach, w rozumieniu przepisów cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r.. Wymogiem z kolei uzyskania zasiłku przedemerytalnego jest m.in. to, że wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiada okres uprawniający do emerytury, który dla mężczyzn wynosi 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Wojewoda uznał trafność argumentacji I instancji wskazującej na ograniczenie w zakresie dopuszczalnych środków dowodowych dostępnych dla organów administracji publicznej, w odniesieniu do dokumentowania okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Zdaniem II instancji brzmienie § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn..7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego.. jest przepisem szczególnym, ograniczającym środki dowodzenia, a przez to wyłączającym stosowanie art.75 § 1 k.p.a.. Wojewoda zwrócił uwagę, że powołana przez odwołującego się uchwała Sądu Najwyższego III UZP 5/85 jedynie przed sądami dopuszcza przeprowadzenie dowodów na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach, nie zaś przed organami rentowymi. Posługując się argumentacją zaczerpniętą z uchwały NSA z dn.8.07.1997r. FPS 5/97 co do natury organu rentowego (iż jest to organ administracji publicznej) uznano, że skoro z orzecznictwa wynika zakaz dowodzenia kluczowej dla sprawy okoliczności zatrudnienia S. N. jako zatrudnienia w szczególnych warunkach poprzez dowód ze świadków przed organami rentowymi, to taki sam zakaz winien obowiązywać przed organami zatrudnienia. Dodatkowo wskazano, że dowód ze świadków byłby możliwy jedynie wtedy, gdy brak byłoby dokumentów odnoszących się do tej kwestii, a odwołujący się posiada kompletne świadectwo pracy sporządzone i wydane w przepisany sposób. Z powyższych względów dla organu II instancji także oświadczenie odwołującego się, co do faktu zatrudnienia jako kierowcy samochodu ciężarowego w przedsiębiorstwie "T.", nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Akcesoryjnie powołano się na stanowisko Prezesa Krajowego Urzędu Pracy, wedle którego okres zatrudnienia na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego nie może być udowadniany zeznaniami świadków. Brak spełniania przez S. N. okresu 15 lat zatrudnienia w warunkach szczególnych w ocenie Wojewody nie pozwala uznać go za osobę uprawnioną do pobierania zasiłku przed emerytalnego w rozumieniu art.37 j ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie na tę ostatnią decyzję wniósł S. N. wnosząc o jej zmianę, wywodząc iż rozporządzenie Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. nie zawiera zakazu dopuszczenia dowodu ze świadków lub innych dokumentów, a ponadto wskazał że co nie jest zakazane wyraźnym przepisem jest dozwolone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco wskazano, że w wyroku z dn.8.04.1999r. III UKN Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym można dowodzić wykonywanie pracy w szczególnych warunkach innymi środkami dowodowymi niż świadectwo pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. W sprawie nie jest spornym, że S. N. posiadał uprawnienie do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, który to zresztą status uzyskał na mocy decyzji Starosty Powiatu J. z dn. [...].06.2000r. (k.2 akt administracyjnych). Organy obu instancji zakwestionowały fakt spełniania przez skarżącego okresu co najmniej 15 lat wykonywania prac w tzw. szczególnych warunkach. W dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art.37j ust.1 ustawy z dn.14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednol. Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.56) stanowił, że "zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze". Nie jest spornym, że z dokumentów przedstawionych przez S. N., a ściślej ze świadectwa wystawionego przez Cementownię "N." S.A. z dn.23.10.2000r. wynika, że w okresie zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie w charakterze operatora zespołu przenośników, tj. od 19.10.1965r. do 24.04.1969r. pracował on przy produkcji cementu. Praca tego typu uznawana jest przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. jako praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Oznacza to, że niewątpliwie okres 2 lat, 7 miesięcy i 7 dni pracy zawodowej S. N. to praca w szczególnych warunkach. Co do pozostałego czasosokresu niezbędnego dla przyznania zasiłku przedemerytalnego, to skarżący w postępowaniu administracyjnym usiłował wykazywać, że w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie "T." w J. wykonywał pracę kierowcy samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 3,5 t. Na dowód tego przedstawił świadectwo pracy z tego przedsiębiorstwa, w którym jako rodzaj wykonywanej pracy wpisano "kierowca samoch." oraz oświadczenia dwóch świadków – M. S. i K. W. Wobec braku potwierdzenia w świadectwie pracy wykonywania prac w tzw. szczególnych warunkach organ I instancji uznał, że nie może na tę okoliczność przyjąć zeznań świadków, albowiem wynikać to ma z treści § 2 ust.2 cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy, usiłując wykazać, że cyt. przepis rozporządzenia jest przepisem szczególnym do art.75 § 1 k.p.a., nadto posługując się argumentacją zaczerpniętą z uchwały Sądu Najwyższego III UZP 5/85, wywodził, że dowód ze świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach byłby dopuszczalny tylko w postępowaniu przed sądem. Akcesoryjnie wsparto tę argumentację stanowiskiem Prezesa Krajowego Urzędu Pracy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenia argumentację organów obu instancji za nietrafną. Postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, przeto do postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art.7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art.75 § 1 k.p.a. za dowód nakazuje dopuścić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co z prawem nie jest sprzeczne. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można podzielić stanowiska organów, że § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. stanowi przepis szczególny do art.75 § 1 k.p.a.. W art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodano na podstawie art.1 pkt 35 ustawy z dn.22.06.2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz.973) przepis ust.1a o następującym brzmieniu : "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust.1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Przepis ten jednak wszedł w życie dopiero w dn.12.09.2001r., podczas gdy zaskarżone decyzje obu instancji wydano przed tym dniem. Skoro przepis ten nie obowiązywał w dacie podejmowania decyzji przez organy orzekające w sprawie, to nie można zaakceptować tezy, że tylko świadectwo pracy lub stosowne zaświadczenie zakładu pracy mogły dokumentować pracę w tzw. szczególnych warunkach. Stanowiska tego nie obala teza uchwały Sądu Najwyższego z dn.27.05.1985r. III UZP 5/85 (LEX Nr 14635), niezależnie od faktu, iż orzeczenia sądowe nie stanowią źródła prawa, albowiem wiążą w konkretnej sprawie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że uchwała ta dotyczyła postępowania przed organami rentowymi, a nawet w swej tezie nie wykluczała, by dowód z zeznań świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnych charakterze był prowadzony także przed radami nadzorczymi oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodać także wypada, że w orzecznictwie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym problematyka sposobu udowadniania okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych nie była jednolicie rozstrzygana, ostatnio opowiadano się za trybem dochodzenia zaistnienia tej okoliczności przed sądem pracy, stanowisko to uzależniono właśnie od wprowadzenia do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu normy art.37j ust.1a (por. postanowienie z dn.6.02.2002r. sygn. III KKO 14/01, OSNAPiUS Nr 2/2003, poz.51 i tam powołane inne orzeczenia tegoż Kolegium). Takie stanowisko wynika także z treści uchwały Sądu Najwyższego z dn.8.05.2002r. sygn. III PZP 6/02 (niepubl.). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w cyt. uchwale za pomocą dodanego art.37 j ust.1 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustawodawca chciał przyspieszyć tok załatwiania spraw związanych z ubieganiem się osób zainteresowanych o zasiłki przedemerytalne – przed ich całkowitym zniesieniem. Jedną z form postępowania było postępowanie przed starostą, który ustala prawo do zasiłku i go wypłaca, drugą zaś – prawomocny wyrok sądu wydany w sprawie o ustalenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Powoływane rozporządzenie Rady Ministrów z dn.7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego... zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art.55 ustawy z dn.14.12.1982r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz.267 ze zm.), upoważniającej rząd do określenia: 1) rodzajów prac lub stanowisk oraz 2) materialnoprawnych warunków, jakie należy spełnić, aby nabyć prawo do emerytury mimo niższego wieku lub w podwyższonym wymiarze. Przepis delegacyjny nie upoważnił Rady Ministrów do szczegółowego unormowania postępowania wyjaśniającego. Z tego względu nie można zaaprobować stanowiska, że § 2 ust.2 cyt. rozporządzenia stanowi przepis szczególny do art.75 § 1 k.p.a.. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że świadectwo pracy podlega ocenie organu zatrudnienia takiej, jak pozostałe dowody i może być podważone w postępowaniu dowodowym przed tym organem (wyrok NSA z dn.5.09.2000r., SA/Łd 523/99, niepubl.). Niewątpliwe jest, że świadectwo pracy z P. "T." w J. określające zatrudnienie S. N. jako "kierowca samoch." nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy była to praca kierowcy samochodu ciężarowego o ładowności powyżej 3,5t, a więc praca na stanowisku wymienionym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dn.7.02.1983r.. Treść tego świadectwa nie wyklucza jednak, by było to takie właśnie zatrudnienie, na jakie wskazuje skarżący. Wniosek organów, odmawiający w tej sytuacji prawa do ustalenia tej okoliczności w drodze zeznań świadków, nie ma oparcia w przepisach prawa, co wykazano powyżej. Domaganie się strony przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na tę okoliczność miało z kolei oparcie w dyspozycji art.78 § 1 k.p.a., wedle którego "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy". Odmawiając przeprowadzenia tych dowodów, a nie przeprowadzając żadnych innych dowodów na okoliczność charakteru zatrudnienia w P. "T." ( w szczególności dowód np. z akt osobowych skarżącego) w J. organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym, a to art.7, 77§ 1, 78 § 1 i art.80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ ustali, przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych charakter zatrudnienia S. N. w P. "T." w J., a następnie wyda stosowną decyzję. Ubocznie należy wskazać, że podobną ocenę legalności decyzji odmawiających możliwości prowadzenia dowodu ze świadków na okoliczność zatrudnienia w szczególnych warunkach zawarł w wyroku z dn.27.03.2002r. sygn. SA/Rz 2395/00 NSA OZ w Rzeszowie, a sprawa ta dotyczyła innego pracownika zlikwidowanego P. "T." w J. Z tych przyczyn, biorąc pod uwagę dyspozycję art.145 § 1 pkt 3 ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uznając, że organy dopuściły naruszenia się przepisów o postępowaniu i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.